唐山市丰南区农村环境污染问题及治理对策【字数：7512】
摘要：我国越来越重视生态环境问题，城镇环境不断改善的同时，我们必须注意到农村生态环境这一短板。唐山市丰南区作为唐山工业发展的重要区域，农村长期存在着由生活垃圾处理、农畜业生产和工业生产等造成的环境破环问题，影响村民健康、破坏村容村貌、制约农村的发展，农村生态环境亟需改善。丰南区政府自2009年以来不断加大农村生态环境治理力度，探索出了环卫市场化治理模式，取得了一定的成果，但是仍需要进一步。本文在社区治理和多中心治理理论基础下，通过协商合作、协同互动、协作共建等来建立对农村生态环境治理的认同，形成政府、企业和村民多方治理的模式。
关键词：农村环境污染；环境治理；环卫市场化运作
第1章绪论
研究该课题的依据在于根据国家印发《农村人居环境整治三年行动实施方案》，要以建设美丽宜居村庄为目标，以农村垃圾厕所粪污生活污水治理和村容村貌提升为主攻方向。深入推进农村人居环境整治，改善农村生产生活条件和生态质量，建设生态宜居的美丽乡村，是促进农村经济协调发展和全面建成小康社会的要求。要充分认识到保护环境的重要性。尤其在城乡二元结构背景下，农村环境与城市相比遭到严重忽视，造成农村环境污染严重。
研究本课题的理论意义在于从行政管理的角度找到适合农村环境治理方法。使农民提高环保意识，积极参与到农村环境治理中，规范企业排污行为，促进其与政府建立合作关系，共同改善环境。本课题的现实意义在于通过分析唐山市丰南区农村的环境问题及原因，试图提出切实可行的措施，不断提升农村居民的环境护保意识和参与意识，加强政府环保体系建设，形成多中心治理模式，有效改善农村环境。
国内对本课题的研究起步较晚，对农村环境问题的研究历史不长,但也取得了较为丰富的理论成果。首先，国内学者认为农村日常生活垃圾、生活废弃物是破坏生态环境的一个重要原因。学者杨荣金和李铁松(2006)提出了对农村生活垃圾进行三级分化，第一级分化农村生活垃圾成分的分类收集与处理；第二次分化将规模较大和成分较单一的垃圾进行专门处理；第三次分化根据有机垃圾的特点进行针对性处理。[1]这一次措施使农村生活垃圾处理中垃圾中转站运行花费高，垃圾再利用率低，处理难度大等问题给予了良好的改善建议。其次，国内学者认为农村在种植业的化肥农药、塑料地膜和养殖业的粪便问题广泛存在。张红霞(2014)认为由于农药化肥农膜的大量应用，中国1.5亿亩耕地受到不同程度的污染，土壤更重能力对化肥、农药的依赖性增大，在农业耕种过程中大量的农药使用造成农作物药物残留问题，农产品质量下降。[2]学者姜文静认为，大力推进农业绿色发展，一是加强农业面源污染防治，二是加强规模养殖小区建设，推进有机化肥替代化肥、畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用、废弃农膜回收、病虫害绿色防控。三是建立农业物资信息化监管制度，强化对农药、肥料、饲料等农业物资的质量安全管理。[3]最后，城市垃圾和工业污染是农村环境污染又一重要原因。学者杨蕾和贾彬(2013)认为，由于农村的地价和劳动力低廉等原因，一些郊区的农村尤其是城乡结合部，已经成为城市生活垃圾及污染企业工业三废的排放地，严重的污染了农村的空气和水源。[4]针对这一问题学者曾秋红认为工厂要合理布局，改进生产技术。采用先进的机器和技术，提高资源利用效率，减少废气，废水和废渣的产生。学者徐佳慧的观点认为，还要建立健全农村居民环境权益诉求机制、利益补偿机制和以政府为主导，公众参与的环境治理监督机制，充分发挥农民的主体性作用。[5]
国外研究认为有些国家的农村环境污染主要是因为农村垃圾，如Robert认为美国每年大约有120-140亿吨的固体废弃物，其中城市固体垃圾约占3%，剩下的都是农村垃圾。[6]美国农村环境问题还有因大规模开荒造成的土壤流失、对化学药剂过分依赖、不恰当的灌概以及不科学的施肥等，如Swanson认为在20世纪30年代由于干旱和不恰当的大规模开荒造成沙尘暴肆虐美国中部大平原，同时一些不恰当的灌溉与化肥施用方式导致土地质量退化现象严重。[7]国外关于环境治理的法律体系较为重视，相比于我国环保法律成熟较早。如日本生态农业的提出始于20世纪70年代，其重点是为减少农田盐碱化、农业面源污染(农药、化肥)、提高农产品品质安全和减少石油农业给人们生活质量带来不良影响，并制定了立法。再如韩国的垃圾分类处理制度，从1986年《废弃物管理法》到2006年，相继出台了多部关于食品垃圾运输、分类、减量化和循环利用的条例。其次，国外较为重视NGO和公众参与的作用。如美国的社区环境治理，再如日本的农户参与机制。学者史磊(2017)提到1790年，日本内阁会议对《公害对策基本法》进行讨论并修改，农户参与开始成为环境法准则之一。在接下来颁布的一系列具有针对性的法律法规中进一步明确了农户参与准测。[8]国外环境治理有公众的广泛参与，而相比于国内，我国也开始注意公众参与在环境治理等各方面的作用。
本课题的研究内容主要是通过分析唐山市丰南区农村生态环境问题、原因进而从政府、企业和村民的角度提出治理对策，共同治理农村生态环境。
在本论文写作中主要采用文献研究法、实证分析法、比较分析法等研究程序与方法。通过图书和网上查阅国内外有关农村环境治理的文献资料、收集地方政府网站每年工作报告中的相关数据等方法，为本论文做了大量的准备工作，如国内外研究动态的掌握，研究问题的提出等。同时借鉴了国内外众多学者的研究成果，写成了本论文研究的基本思路和基础框架。并通过对我国不同地方的农村环境治理的成功案例进行对比、国内外治理情况对比，提出对解决丰南区农村环境治理有效的解决措施。
第2章相关概念和理论基础
2.1相关概念
2.1.1农村环境
农村环境是指以农村居民为中心，在长期改造和利用自然环境过程中形成的自然与社会关系总和。广义的农村环境包括自然环境和社会环境，具体划分为气候环境、水土环境、地域环境、政治环境、经济环境、文化环境等。农村环境是村民赖以生存的基础。本文所讲的是狭义的农村环境问题，是指与村民日常活动息息相关的，在农村居民从事日常生活和从事农业、工业等生产过程中所造成的生态破坏和环境污染问题，呈现出易破环不易恢复、类型多样且复杂的特点。农村环境污染不仅严重影响农村居民的身体健康和生活状况，而且制约农业生产和工业的发展，因此治理农村环境问题是农村社会可持续发展的条件。
2.1.2环境治理
关于治理定义的界定，不同的学派有不同的解释，其中全球治理委员会下的定义被公认为最具权威性的定义，其认为：公共机关、个人、企业等机构在管理事务中所采取各种不同方式的总和。治理是一个过程，而不是单一的一台政策或一套规章制度，它是调和多方矛盾、协调各方利益的持续的过程。治理不同于统治，统治的过程是控制和支配，而治理的基础是协调。统治的主体是掌握权力的个人或机构，而治理的主体不仅仅限制在国家、政府部门，个人和企业等组织均可以成为治理的主体。环境治理是指人类在对自然资源和环境的持续利用中，环境资源的利用者们制定相关政策来维持环境的可持续发展，行使权力使得环境绩效、经济绩效和社会绩效达到最大化。[9]本文所谈农村环境治理不仅仅是环境资源的利用者通过政策和权力的行使来治理环境，而是政府及其相关部门通过完善相关法规、制定政策等方式引导和支持其他治理主体，村民通过提高自身素质、约束自身行为，企业通过技术升级等方式联合行动，充分发挥不同治理主体的作用，从而达到治理农村环境的目标。
2.1.3环卫市场化运作
环卫可简单解释为环境和卫生。牛冬杰认为：环境卫生包括城市街巷、道路、公共场所、水域等区域的环境整治，城市垃圾、粪便等生活废弃物的收集、清除运输、中转、处理、处置、综合利用，城市环境卫生设施规划、建设等。[10]20世纪80年代中期环卫市场化在我国逐渐兴起，1984年在深圳成立了第一家环卫企业；20世纪末21世纪初，北京和上海率先进行改革。环卫市场化的目标在于转变政府职能、简政放权，理顺政府和市场的关系，形成开放统一、竞争有序的环卫市场环境，完善对环卫市场的监督机制。环境市场化改革以城市为主，本文所讲的环卫市场化是对农村环境进行改革，是治理农村环境中政府与环卫企业、环卫企业与村民形成的相互关系。政府对环卫企业承担监管职责，提供的专项治理资金，考核环卫企业环境卫生清理成效。
2.2相关理论
2.2.1社区治理理论
社区治理最早可追溯到工业革命时代在发达国家兴起。库依曼认为社区治理是为应对世界和社会环境快速发展变化的复杂多样，在社区中政府机构、社区自治部门、非政府组织、非营利组织和社区居民协调彼此关系，共同处理社区事务的过程。[11]胡钦森认为社区治理是全球治理、国家治理的灵魂性工作，是地方区域对更大范围内的治理进行支持与联系的重要环节。[12]20世纪90年代逐渐在我国学术领域兴起，起初对社区的研究主要集中在社区建设和社区发展方面。在我国社区治理被定义为一种有共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。目前，我国学术界将社区治理模式分为政府主导型、政府推动与社区自治结合型、社区主导与政府支持的自治型社区。社区治理是由政府、社区单位以及居民在内的主体共同合作，实现社区可持续发展的过程。社区治理理论对农村环境治理的意义就在于从农村社区出发，以政府为支撑，实现人与环境的长久发展。
2.2.2多中心治理理论
多中心概念的提出最早可追溯到1951年，其最早由英国自由主义思想家迈克尔•博兰尼应用于经济领域。其后奥斯特罗姆为解决公共事务管理中存在的国有
化和私有化两个极端问题，在经过大量理论研究和实证研究之后提出了多中心理论，找到了介于政府和市场之间的中间道路，形成了新的治理方式，打破了以政府或市场为单一中心治理模式。多中心治理使政府不再是单一的治理主体，在公共事务管理中，政府可以是多中心治理主体之一。使公共机关、社会、市场等主体可以为了相同的目标，形成合作或者竞争的关系，共同处理公共事务，为公民提供更多选择和更好的服务。在治理农村环境污染中，多中心治理理论可以发挥多中心集体优势，转变政府职能，减轻政府压力。通过政府政策制度的引导、资金的支持，市场的介入和非政府组织协商合作共同形成合作型的治理模式。
第3章唐山市丰南区农村环境治理的现状分析
3.1唐山市丰南区农村环境治理现状
3.1.1农村日常生活垃圾治理
进入21世纪以来，我国经济不断发展，人均收入不断增加，但是，村民生活水平提高的同时，日常生活垃圾也越来越多。农村长期无规矩的生活习惯使得食品包装袋、瓜果厨余、废旧衣物、电池、药品等垃圾不经分类被随意扔掷。塑料、电池、药品等不经分类直接扔弃，污染大片土壤和地下水。村中的坑成为村民丢弃、堆积垃圾的首选之地。农村生活垃圾形成了治理-污染-再治理-再污染的恶性循环。2005年以来，随着新农村建设和新型城镇化的不断发展，村民生活水平提高的同时，日常生活垃圾也越来越多。丰南区各乡镇积极改造农村面貌，以尖子沽乡为例，2011年，尖子沽乡就开展了农村环境治理行动，通过采取反复播放广播、入村宣讲等形式广泛宣传；明确村干部为第一责任人负责村内环境督导，落实乡村干部捆绑式奖惩机制；强化保洁人员管理，依据表现核定工资。2018年，丰南区政府又投资20万元对全乡9个村的卫生治理重难点区域，尤其是坑塘沟渠周边投放了200个小型垃圾箱，减少了村内垃圾乱堆乱放现象。
3.1.2农业、养殖业污染治理
村民生活仍依赖传统生产方式，在农业生产中，村民使用化肥、农药、地膜等来辅助农作物生长，由此造成土地肥力下降、水体污染和塑料污染。2017年丰南区政府提出加强农药包装废弃物回收处理，支持建立一批废弃农膜回收利用加工企业，逐步形成农户收集、网点回收、企业加工的废弃农膜回收利用体系。但是，目前村民还未形成回收农膜、降低农药化肥使用的观念，为增加粮食产量都争相购买和使用化肥农药。所以农业生产污染依然存在。
在养殖业中，2016年丰南区畜禽粪便总产量120.4万吨。其中猪70万吨，禽4.5万吨，牛41万吨，羊4.3万吨，皮毛0.1万吨，其它0.5万吨。同时对全区内176个规模养殖场进行了雨污分流、防雨防渗储粪场设施改造和环保减排改造，截至2017年只有10余家养殖场购置了简单的环保设备。但是，传统畜禽养殖使得村民自家养殖难以适应集体养殖模式。
3.1.3工业生产污染的治理
丰南区承载了唐山重工业的发展，大量陶瓷厂、水泥厂、钢厂、焦化厂等企业选择郊区建厂，这些企业在带动丰南经济增长的同时，却对周围环境造成严重影响。根据有关采访，有的厂区周围被烟尘包裹，殃及周边的居民家中每天都落满一层黑色的灰尘。有的厂区烟囱里冒出滚滚浓烟，直接排向空中，周围天空显得阴沉压抑，甚至散发出刺鼻的气味。工业废水不经达标处理随意排放到河流中。土壤和地下水源中含有大量重金属元素，对村民身体健康和日常生活构成严重威胁。2015年通过近十个月的排查、整治、建档工作，丰南区政府对689家工业企业建立了污染源基本信息和动态管理数据库；检查督导166家存在环境违法问题企业进行了整改，对109家非法生产企业实施了断电停产，对63个环境违法行为进行立案处罚,处罚金额共计213.74万元。
3.2唐山市丰南区农村环境治理中存在的问题
3.2.1垃圾仍未实现分类处理
在农村生活垃圾治理行动和村容村貌改造过程中，实现了农村面貌焕然一新的景象，清理了长期堆积的垃圾杂物，投放了垃圾箱，新修的水泥路，同时在村内栽种了绿化。但是，农村生活垃圾治理实质上只起到了治标的作用，而忽视了垃圾治理的实质。在实际村民生活中，垃圾依然存在不分类处理的问题。丰南区政府在小集镇推行垃圾分类试点，但结果并不理想。与韩国相比，其垃圾分类处理制度相当健全。韩国实行法定垃圾袋制度和监督管理体制，为了更好的追踪垃圾投放，韩国一些城市采取了垃圾袋实名制，首尔市政府要求居民在垃圾袋上署明姓名以及门牌号，使得追踪违规者更为容易。[13]而丰南区推行垃圾分类试点首先缺乏有效的法律手段，缺乏健全的法律制度，缺乏硬性规定，难以形成强制性。其次村民长久以来没有形成将垃圾分类的习惯，村民对垃圾分类处理的重要性认识不清，在垃圾分类处理上缺乏自觉性。最后，垃圾分类处理缺乏完整的处理流程和体系，存在大部分垃圾不能及时清运到填埋场、各乡镇长效管理机制还不够完善、垃圾填埋场设置过于简单等一些突出问题。
3.2.2农业生产问题亟待解决
近些年，村民生活水平不断提高，生活方式也开始逐渐脱离完全依靠畜禽业生活的传统模式。养殖户也改变了以往在自家养殖的方式，转向开办养殖厂的模式。所以，丰南区各村由畜禽粪便产生的环境问题得到有效改善。但是，农业是依然是农村生活的根本，由此造成的环境污染和生态破坏仍存在问题。丰南区政府在农村卫生环境治理上投入巨大，但是在解决村民农业生产所形成的生态破坏问题上缺乏有效的补救政策和措施。由于村民长期过量使用化肥农药造成土地肥力下降，水资源污染以及畜禽养殖造成的污染，政府资金的投入缺乏整体性考虑，忽视了农业和养殖业的转型发展，忽视了技术对农业发展的独特作用，传统的农业、养殖业不能从根本上转变，农村环境治理难以长效维持。同时政府对已经遭到破坏的生态缺乏治理和补救措施。
3.2.3缺乏工业污染的补救措施
工业污染对人们及环境产生的是恶劣的深远的影响，引起周围村民的不满情绪。在工业污染治理过程中，丰南区政府有效提出了限期整改、产业升级、关停搬迁等治理措施，在一定程度上减少了污染物的产生和排放。但是缺乏农村居民环境权益诉求机制和利益补偿机制来平衡村民长期经受污染的心里缺失感。村民是环境污染的实施者，也是工业污染的受害者，环境诉求机制能为公众提供利益保障的渠道，通过环境诉求机制，公众可以参与到环境治理中去，辅助政府部门监督违法排污企业。其次，对造成污染的土地和水源缺乏有效的防治措施。政府应采取防止水污染、重金属污染继续扩大的防治措施，缺乏针对企业防治的相关政策和明确的处罚条例，已经造成的工业污染的责任承担人不明确。最后，丰南区是工业重地，工业污染具有广泛性、复杂性，涉及因素众多，污染防治需要从长计议。无论从政策制度还是企业监管、污染防治，或是企业转型升级、关停改造，都缺乏整体的、持续的防治体系。
3.2.4环卫市场化存在不足
2013年，丰南区初步一黄各庄镇和小集镇为垃圾分类试点镇，采取了物业化管理方式，建立了保洁责任人制度。环卫市场化运作方式是丰南区政府在农村环境卫生治理中的创新之处，符合政府转变职能的要求，引入市场机制，发挥市场在资源配置中的作用。但是环卫市场化发展本身不够成熟，政府在实行过程中要不断摸索前进。在资金方面，丰南区下辖14个乡镇，400多个村，所需财政投入巨大，社会力量参与程度低，市场化条件不充分。其次，丰南区实行环卫奖惩制度，制订了达标村标准，对不达标的保洁限期整改直至扣除全部奖金。在实际考核中，物业保洁有漏洞可钻，存在管理制度不健全，监管不到位，监管方式单一等问题。
3.3唐山市丰南区农村环境治理存在问题的原因
3.3.1环保体系缺位，政府缺乏有效管理
从法律体系来看，相比于国外，瑞士早在1874年就在宪法中规定了环境保护，美国日本等国家也在二十世纪六七十年代逐渐完善了环保体系。而我国环保法律体系不完善，以至于使地方政府关于农村环境污染的法规不健全；同时丰南区政府环保奖惩政策不明确，难以展现政府威慑力；其次，丰南是工业聚集较多的地区，企业污染种类多，治理难度大，监测需大量人力物力，造成政府监管不力等问题。最后，政府从资金和基础设施上没有满足农村环境治理的基本需要，市场力量介入消极被动，政府依然难以简政放权，同时农村缺乏有力的领导者。
3.3.2企业生产缺乏环保自觉性、责任意识和技术支持
丰南是工业重地，拥有的企业多为高污染高排放的重工业企业。从工厂自身来说，考虑到自身成本，工业大多布局在靠近农村的郊区，土地价格低、空间大、环境质量要求低，又缺乏政府的有效监管。从企业的利润最大化目标来看，不考虑环境这一日益受人关注的因素，有的企业缺乏环保自觉性，拒绝投入使用污染处理设备，不惜以污染环境为代价，工业废气、废水、固体废气物不经处理直接排放到大气、河流、土壤中，使当地生态环境越来越严重。有的企业则因为缺乏科学技术和资金支持，难以完成转型升级，因此环保生产和达标排放成为企业发展难题。
3.3.3村民环境保护意识弱
农村生态环境恶化的原因根本上是因为村民自身环保意识薄弱。虽然农村的经济不断改善，但是传统的生产方式限制农村人口认知水平的提升，村民长期以来形成的生活生产习惯难以改变，从农民的素质难以掌握科学技术并将其应用于农业、畜禽业等生产方式中去，依然以依赖化肥农药粪便增产。很多村民公共环保理念差，依然受各扫门前雪思想的影响，只顾自己门前屋内干净，对公共场地的环境不屑一顾，缺乏环保自觉性。村民更多的关注家庭经济收入，对于环境治理意愿关注程度低，表现出环境保护意识弱。
第4章唐山市丰南区农村环境治理对策
4.1充分发挥政府在农
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