上海城市更新的问题研究—以虹口区北外滩街道为例【字数：7363】
摘要
城市发展的不同阶段由城市更新串联，随着城市化进程的不断推进，从最初的异地搬迁到货币实物安置并举再到城市更新，推动城市更新的因素逐渐增加，其辐射范围也越来越广。目前，土地资源被框定在一定范围内，如何实现城市发展的新目标，是多数城市突破传统的增量模式，在有限土地资源中寻求发展过程中的一大难题。本文对城市更新项目进行探究，且以上海虹口区北外滩街道为例，探究城市更新中存在的问题，并提出相应的策略。
关键词：城市更新;城市规划;房屋改造;房屋征收;更新策略
一绪论
（一）研究背景、目的及意义
1、研究背景
我国城市的历史悠长，城市建设也历经许久。在步入近代社会之后，在西方的资本主义社会的浸染下，我国近海地区和东北部地区正渐渐步入到现代化城市中，即使这样，多半城市的经济发展并不景气甚至出现经济下滑的趋势，城市面貌显得破烂不堪。直到新中国成立，我们国家大肆对工业进行扶持，使得发展出很多以工业为主的城市。但现如今计划经济的大环境下，高产量、减负生活，建设基础设施和住房的缺失逐渐成为城市发展的难题。到现代，许多城市的老城区的规划不足，工业区与住宅区混合在一起，已经成为了城市发展较为严重的问题，具体表现为城区内鱼龙混杂，住宅紧挨着工厂，市容环境差，工业废料排放造成住户供应不充足、房屋外观破败，缺失维护保养，周边超市、饭店等服务设施缺失，医院、学校等基础设施分布不均匀，绿化植被稀少，很难给城市的高速发展提供一个极大的空间等，所以目前在建设城市的研究范畴中最具有难度的问题就是对城市的更新。[[[]陈易.转型期中国城市更新的空间治理研究：机制与模式[D].南京大学,2016.]]
2011年10月19日《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）发布，对上海市的住房征用和相应的补偿做出了规定，不再由开发商进行征收，政府成为征收的主体，将住房征收与补偿升级到公共政策部分。2015年，上海市人民政府关于印发《上海市城市更新实施办法》的通知（沪府发〔2015〕20号）“城市更新”这个专有名词诞生了，并对其含义进行了说明。不同于一般的征收，城市更新已不再追求只满足市容需要和助推经济发展，单一的对市容改观，它着眼于更追求的是全面的城市配套服务和促进新兴血液的注入，尤其对于上海这种近代形成有着众多文化历史综合的城市来说，历史文化的保护更是重中之重，城市更新的脚步刻不容缓。[[[]唐俊,管原.城市群视角下推进创新驱动型深圳城市更新的政策体系研究[J].产业与科技论坛,2018,17(01)：19-21.]]
2018年1月29日，沪府【2018】8号文件《上海市人民政府关于同意撤销虹口区提篮桥街道和调整四川北路街道管辖范围建立北外滩街道的批复》发布，北外滩街道的特殊历史性使其获得了位置优势。随着城市的不断发展，多年来北外滩街道近年进行了轮番的城市更新，从房屋拆迁到房屋征收再到城市更新。在这过程中，北外滩街道的虹口区117街坊成为全市首个旧改新政调整的成功征收试点基地、虹口区59街坊成为全市首个从失败到重启成功的征收地块、北外滩街道的春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）成为全市首个城市更新改造试点项目。可以说，该街道的多个城市更新案例在全市的城市更新项目中都起到了一定的引领示范作用。[[[]郑浩生,黄紫琼.城市包容性更新：内在逻辑、现实困境与发展路径[J].广东行政学院学报,2018,30(03)：26-32.]]为此，笔者结合自身工作实际，把北外滩街道的城市更新项目作为研究对象，对其在城市发展中模式的变化进行了研究，以虹口区北外滩街道城市更新项目为例，发现在城市更新中所遇到的阻碍和困难，寻求解决办法和对关联政策的建议，为城市更好的发展出谋划策。
2、研究目的
首先，把北外滩街道作为范例，对其在房屋拆迁到房屋征收再到城市更新转变过程中政策的转换进行解析，政府的征用和补偿行为上升到了政策层面，并替代了之前企业和个人的征用补偿行为，从开始的重“重建”轻“改造”，历史社会文化被影响，城市文化特点被破坏，给人留下“千城一面”印象，到现在重“全面布局”轻“大改大拆”，从“拆、改、留”到“留、改、拆”并举，对北外滩街道的城市更新发展历程进行归纳总结。
其次，寻求国内外发达国家和地域如何进行城市更新的发展，国外英美、国内深广等地区的城市更新都可以作为学习对象，使上海的城市更新过程中提供可实行经验和方法。
最后，结合国家形式和社会发展方向，结合自身所学及工作实际，探讨城市更新的方法和机会，形成研究论文，推动新时代城市更新进程。
3、研究意义
（1）理论意义
目前国内外局部城市的城市更新已经形成了比较成熟的理论体系，并制定了相应政策。而上海的城市更新仍不成熟，需要进一步的完善和创新，上海受到改革开放的影响，走在发展创新的前沿，需要正视城市更新，历史文化保护这个新时代产物。本论文的理论意义是有助于推动上海在城市更新应用部分和完善法律法规。
（2）现实意义
对北外滩街道正在进行中的虹口区春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）城市更新项目的实例进行研究，探讨在社区不断前进的路途中，针对城市更新应该如何给出优有价值的建议，针对在现实中突破“主导的政府力量和强大的市场力量”的充满利益的格局和快速发展社区这些问题具有这十分深刻的现实意义。对理论对策的是否可行的现实意义进行深刻探讨，对于了解上海社区文化，认识社区发展理念，对居民的邻里关系和价值意义进行深刻理解，使城市更新更具特色，更有针对性。
4.研究方法
文章主要采用三种研究方法，分别是文献资料法、现场访谈法以及经验总结法。通过查阅图书馆、CNKI上国内外资料，了解城市更新的相关理论，为文章的探究奠定理论基础。同时，为深入了解城市更新中存在的问题，笔者通过现场访谈进行了解，发现在城市更新项目中产生的问题，使文章具备更强的现实意义。另外，在理论以及访谈的基础上结合自身经验进行总结，得出相应的结论。
（三）研究特色
本论文的特色之处在于选题结合时下民生热点，目前，对于城市更新方面的探究，尤其是目前前人的探究成果，其中大多数都是更具各种文献综述的办法再重新归纳整理出来的种种不足，过于宏观和笼统，不够具体，及时也包含不少城市更新的内容，但大多数也仅仅在理论时期，绝大部分并没有进行更深层次的探究。笔者在查阅相关资料之后，进行总结，得出国内外关于城市更新的探究极多，但是国内外的研究多是从整体规划角度进行分析，很少有从房屋征收、房屋改造等角度来进行城市更新的探究，笔者从该方面出发进行分析，具有一定的创新性。
二上海市城市更新历程和政策演变
城市更新是一项社会集体行动，更多的体现了城市规划相关的公共政策的属性强弱，也导致城市的更新与其他层面和纬度的主体发生一些利益的交织和冲突。当多元化利益的主体利用博弈达到共识的时候，社会中的群体也会在城市的更新里重组分异，渐渐形成开发商（企业）、社区公众与地方政府等三种决策者与参与者城市更新从广义的角度来看，上海的“城市更新”主要有几个类型：“房屋拆迁”“旧区改造”“城中村改造”“工业用地转型”等，而近年出现的“有机更新”则是对城市更新比较狭义的解释，他的依据来源于2015年，上海政府颁布《上海市城市更新实施办法（沪府发[2015]20号）》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（沪府办[2016]20）》等规划与土地配套政策，对城市更新进行了专门定义。[[[]张景琼.公共管理视角下的老旧住宅区城市更新策略研究[D].深圳大学,2017.]]
（一）房屋拆迁阶段
《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）（2011）发布前，征收行为都称为“房屋拆迁”。这时候的“房屋拆迁”隶属于民事法律，具体指的是建筑方以非公共利益为宗旨，依据建设规划的相关要求与政府下发的相关文件，在持有拆迁许可证的前提下，合法地拆除施工范围中的楼房及其附属物，并且安置好受施工影响的单位与居民。被拆迁人和建筑签署拆迁赔偿合约的前提必须是平等与自由。当时，拆迁所依据的法律是早已失效的《城市房屋拆迁管理条例》中的第六条“拆迁方需要获得相关的拆迁许可证之后才能进行相关的拆迁活动。”拆迁方在拆迁之前，必须要将相关的资料文件提交到拆迁的主管部门才能获取拆迁的许可证。
所以当时的房屋拆迁主要呈现几个特点：一是拆迁主体是已发领取房屋拆迁许可证的单位；二是拆迁用途主要是非公共利益需要，大多为商业用途。
（二）房屋征收阶段
在开始实施阶段，随着2011年1月19日中华人民共和国xxxx令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》和2011年10月19日签发的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）的颁布，房屋拆迁转变为房屋征收，也就是从民事法律关系上升到了公共政策的层面，将旧城区改造计划下发权利给老百姓，由政府作为房屋征收中的主体征收事务所作为人民服务者，按照人民的意愿有计划、高效、合理的参与投入旧城区改造方案的进一步实施中。[[[]林华琪.深圳市罗湖区城市更新中的政府事权配置问题研究[D].深圳大学,2017.]]在尽量争取得到居民的同意方面政府做了大量努力，充分尊重公民意愿，将旧区改造的权利和主动权移交给公民，由公民来自己决定如何改造，要不要参与改造，充分开展多轮采访排查，让居民参与和投入进就城区改造的计划，实施，善后全过程。
首先是征求居民征收意愿的调查征集，充分考虑，尊重到居民的自主权，而在居民的愿意配合度达到大部分时方可开始实施具体征收工作计划，其次是将具体征收方案与公民告知，双方商榷具体的补偿安置方案，而针对区域的征收工作，在商定征收的过程中，尤其是方案公告和双方讨论征收安置补偿方案的过程中，必须做到
公平，公正，公开。每一轮方案讨论都要占据到大部分达到具体可实施标准，做到决定大多数人民群众利益的情况下，由此才可进行下一步旧城区改造征收安置具体计划和方案。而在切实尊重公民的自主选择权的当下，当达不到多数意愿的同意率的情况下，此前的征求调查阶段等等都应停止，直到完善，完整解决居民问题。
其二，政府公开公示具体的征收改造全过程。随着日益完善的政府改造旧城区相关政策方针的出台，征收改造过程变得越来越公平公正公开，更加公正化，阳光化的改造，征收公示过程也有力，高效的推动着改造计划的实施和动工，而既然开始做出来第一步的平等尊重公示条约，那就真正义务上要全程接受老百姓的审阅，而政府部门在老百姓的审查和意见下，不仅能更好的去服务旧城区改造相关地区人民，也减少了政府部门之间的部分徇私舞弊现象，总体来说，公开透明的实施方案和调查机制，对于老百姓来说，切合实际的改善了自身的利益，也更好的愿意配合征收工作的进行。[[[]李华梅.深圳与佛山差异化城市更新政策影响因素研究[J].城市观察,2018(03)：150-156.]]而对政府部门来说，公正的透明化的实施方案和工作开工，更有利于构建政府公信力，责任感和人民信任度，也加速推进了旧城区改造的力度和速度。
其三，通过合理的安置方案解决民生问题。公平公正化的征收切合广大人民群众切身利益，将征收改革变成了一项利民利国的有效工程。能让大量公民推崇的是，高效的补偿方案，由专业的房地产公司企业中特色的评估体系，在保证公民利益不受损失的基本方针下，有针对性，指向性在尊重公民征收意愿的情况下，为公民找到制定一套完善的补偿征收方案，全力维护公民的自主权和主观性，更好的加速征收事务的安排进程。[[[]SUNYuhu.BigTreeTransplantingTechniquesinUrbanRoadRenovation：ACaseStudyofBigTreeTransplantinginUrbanRoadRenovationofJinchangCity,GansuProvince[J].JournalofLandscapeResearch,2015,7(01)：1-2.]]
（三）城市更新阶段
住房困难一直以来始终是上海这个城市所面临的最大的民生问题，上海市政府在这一问题上始终不遗余力，进行着尝试与探索。自“365危棚简屋”改造以后，旧式里弄这一种最具上海特色的典型住宅类型，成为了住房更新的最主要的解决对象。
根据目前上海已经完成的历史保护建筑普查结果显示，目前上海城区中心位置建筑年份超过50年的历史建筑在2559万平方米左右，居住类在1477万平方米左右，其中包含的里弄类楼房在813万平方米左右。而且这类楼房，接近9成的各类里弄房屋都需要保留保护。从存量上来说，是相当巨大的，针对这些里弄建筑的更新改造工作形式是相当严峻的。
2017年2月3日，时任上海市委书记韩正实地调研本市历史建筑风貌区保护工作，提出了“要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作”的指导方针，提出，要从“改、拆、留并举、但以拆为主”，转变为“改、拆、留并举，但以留为主”，在具体工作中，要做到创新工作方法，努力改善旧区居民的居住条件。实实在在落实最严格的历史建筑和历史建筑风貌区保护要求，保护好上海的历史文脉和文化记忆。”在这一以保护保留为前提的新思路指导下，里弄的更新迎来的新的历史契机。
2016年东余杭路211弄春阳里被正式列为上海市风貌保护街坊。同年，虹口区房管局、虹口区北外滩街道与虹房集团组成春阳里项目领导小组正式启动了春阳里风貌保护街坊更新改造项目。该项目的改造目标主要有两个，第一是保护春阳里的特色旧里风貌，第二是要做到居民普遍得益，具体就是要做到居民户内的厨卫独用。
（四）城市更新政策演变
我国城市旧区改造政策（原先也称拆迁政策）自1991年形成以来共经历了两次重大的变迁，每次变迁都牵涉政府、房地产商和被拆迁人社会各个方面，是对现有利益格局的重新调整。
1、房屋拆迁政策的产生
随着我国住房制度改革，“被拆迁人”也成为了一种主体。因为想要规范拆迁中各个主体的言行举止，最大化减少摩擦造成的损失，xxxx在1991年下发了《城市房屋拆迁管理条例》这一重要文件，这代表着中国城市房屋的拆迁工作变得更加规范合理。《城市房屋拆迁管理条例》刚颁布时，国内房屋拆迁相关的利益主体比较单一，仅有政府、被拆迁人以及国有拆迁单位三个主体。政府主要的诉求是利用旧城改造来推动整体经济的发展并提升百姓的居住环境；国有拆迁单位没有较为独立的诉求；被拆迁人可以得到相应的补偿和安置，可以有效地提升自己的住房条件。所以在这一个阶段中，各个主体的经济利益得以合理的分配，不存在相关的利益矛盾与博弈，政策的状态较为均衡。
2、政策第一次变迁
随着时间的推移，房屋拆迁中相关的主体数量在不断地提高，并且相互之间的关系也越来越复杂，中央政府主要的诉求是经济的高速发展以及城市建设的逐步完善，在某种意义上允许了拆迁的存在；地方政府则是与中央政府相分离，受税收制度的影响，地方政府希望利用城市土地的使用权来提升地方的税收状况，地方政府慢慢变成了一个跟利益打交道的团体；以房地产为首的建设主体可以从拆迁中获取巨大的经济利益；这样的话被拆迁人的损失是最大的。如果拆迁政策无法调和各个主体的经济利益的时候，以被拆迁人为首的社会人士提出了政策变迁的想法，制度之间的均衡被破坏。拆迁中被拆迁人的合法利益是中央政府重点关注的对象。
因此，2001年xxxx颁发了《城市房屋拆迁管理条例》，这代表着我国拆迁政策的正式变迁。新型拆迁政策有效地调和了各个主体的经济利益，以参照楼房用途、区位等市场价格赔偿被拆迁人替代原有的“作价补偿”，比旧政策更加关心被拆迁人的经济利益，将各主体的调和时间最短化。
3、政策第二次变迁
但是总体上，旧时的社会发展的核心仍然是经济建设，拆迁中个人的利益必须要服从于集体和国家的利益，对被拆迁人的个人利益的关注不够。城市楼房的拆迁实则上可以分为拆迁与征收，首先应该让地方政府征收土地并补偿与安置好被征收土地的居民，之后的拆迁建设由地产商来负责，但是在新型条例中，拆迁与征收都是交给开发商来负责，地方政府仅仅负责发放相关的许可证。这样一来，以利益为重的房地产商可能在并不考虑被拆迁人的补偿与安置的情况下就直接进行拆迁，但是强拆会激起被拆迁人的猛烈反抗，从而导致房地产商和被拆迁者之间的矛盾越来越深。
在2009年，来自北京大学的5名教授写信建议全国人大常务委员会修改《城市房屋拆迁管理条例》，也是从那时候起，xxxx才开始重视《条例》的修改状况，在听取各个代表和专家学者的建议并深入调查研究过后，xxxx在2011年的一月份颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（xxxx令第590号），这代表着房屋拆迁政策二次变迁的完成。根据xxxx文件精神，上海于2011年和2014年颁布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民政府令第71号）以及《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》（沪房管征【2014】243号），上海的旧区改造征收政策体系基本构建完成。
4、房屋征收与房屋拆迁政策的区别
房屋征收，简而言之即地方政府从公共利益出发，对二级旧里及以下房屋予以征收，通过货币或产权调换房屋的形式，对被征收人予以补偿。与之前的房屋拆迁政策本质上的不同是：
一是征收主体不同。新政房屋征收工作的主体是地方政府，地方政府可委托旧改工作事务所予以具体实施。
二是程序公开透明。补偿方案的征收还需要征询大众的意见，而且被征收的房屋与补偿的具体情况应该公布出来。
三是需要经过两轮征询。因为旧城区的改建，政府需要征收楼房。楼房征收的相关部门应该尽快地去征求公有楼房承租人和被征收人的意愿。第一轮征询是指“旧改意愿征询”，征询结果实名制公布，得到九成以上的公有楼房承租人和被征收人的同意后，旧城区的改建才能进行。第二轮征询是指“附生效条件的补偿协议”。房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人、公房承租人签订。签约期内如果签约的比例达到相关规定的数目后，补偿才会生效；如果没有达到，应当取消征收。签约比例由地方政府规定，虹口区的比例是不得低于85%，部分区二轮征询的最低通过比例甚至已达到90%。
四是明确司法是强制执行唯一途径。在规定期内不搬迁则由国家强制执行。
5、城市更新改造政策
城市更新政策不同于房屋征收政策，在具体的改造原则上，主要遵循三个特征：一是非征收原则。牢牢把握两条原则，第一，要从“拆、改、留并举，以拆为主”，转换到“留、改、拆并举，以保留保护为主”。第二，更加注重保留保护的过程中，创新工作方法，留住特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。二是非解困原则。改建后，原则上每一单元内户数保持不变；重新梳理公共空间并考虑整合，实现厨卫独用，适当增加居住面积，非解困原则。住房仍旧困难的，通过“四位一体”住房保障体系解决，生活困难的通过民政救助。三是两轮征询、三个100%原则。第一轮意愿征询并签订改造意向书，第二轮签订更新改造协议书。
以春阳里为例，改造方案要实现厨卫独用，需整栋居民100%签约。因此要确保三个100%，1、改造意愿100%。2、改造方案100%通过。3、改造时100%搬离。过渡费参照征收标准，过渡期计划6个月，每月4000元。
三虹口区北外滩街道城市更新现状
（一）虹口区北外滩街道概况
市中心是一个市经济最为集中的地方，其作用的结果就是市中心的街道级别区划具有很强的稳定性。但是稳定不代表不会变化，这个变化就发生在2018年的1月。在虹口区一个新的街道——北外滩街道创立。这一举动虽小，但却是虹口区大战略必不可少的一步，从
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