全面深化司法改革背景下的法官责任制【字数：7768】
[摘要]完善司法责任制是我国新一轮司法改革的核心，而构建和完善法官责任制度是深化司法体制改革的重要环节。当前，我国法官责任制依然存在立法层面和实践层面的诸多不足，需要有针对性的在立法层面和实践层面予以完善。
[关键词]司法改革；法官责任制；立法完善；实践完善
一、法官责任制概述
（一）法官责任制的基本内涵
关于法官责任制的概念，追溯其历史渊源，我国自古有之，在我国法治建设的今天，对于法官责任制的概念，我们又有了新的理解。自古以来,当国家和司法产生时，法官责任制也伴随而生。在我国，古代的法官责任制度源于夏商周，秦汉时已经被确立其存在，隋唐时定型为一项制度存在，宋元时该制度进一步发展，明清时则处于完备阶段。陈光中先生认为，司法责任是指司法机关在履行职责的过程中存在违法违纪的行为而应承担的法律责任。其责任承担形式为民事责任、刑事责任及纪律责任。[1]由此，我们可以将法官责任追究制定义为专门机关对存在违法乱纪行为的法官通过追责程序追究其刑事、民事和纪律责任的制度，而法官责任制度是管理法官活动和规范法官行为的所有法律法规的总称，二者存在着包含关系。现阶段，新一轮的司法改革正在全国范围内如火如荼的开展。司法改革的根本目的是为了保障司法权可以依法、独立、公正的行使，而司法权最终还是落实到司法人员个人来行使。
（二）确立法官责任制的基本原则
法官责任制的构建，主要是为了解决当前我国审判实践中存在的法官违法违纪的责任承担问题，贯彻落实让审理者裁判，由裁判者负责的原则。司法责任制的改革将法官责任制的法官独立、权责一致、审判效率等原则作为改革的理论依据。
1.法官独立原则
司法独立原则起源于资产阶级启蒙运动时期，历经几个世纪的发展，司法独立原则主要有两个层面的变化，第一个层面是功能发生了变化，即从最开始的思想原则到宪政原则，再到司法活动原则的演变；第二个层面是司法主体的变化，即司法主体从最开始的法院整体独立到法官个体独立。这两个层面发展的结果，使得法官独立在司法独立原则中处于核心地位。[2]司法独立原则并非抽象化的空洞理想，而是能在实际中得以实现的原则。司法独立的核心内容就是法官的独立，而法官的独立只有解决各种问题的困扰，才能充分体现司法公正。当前，随着全面深化司法改革的深入，构建法官责任制，正好对应了法官独立原则，既与司法改革的内容相符，又与时代的发展相适应。保障法官独立，明确区分责任界限，构建科学合理的法官责任制度将是未来司法改革的一大趋势。[3]然而，对于审判独立原则，公众往往存在一种错误的理解。我国《宪法》第126条规定，人民法院依法享有独立的审判权，不受任何组织和个人的干涉。此款条文充分体现了我国的人民法院具有独立的审判权。但是对于此条文的解读，一般会解读为人民法院的整体独立，并不是法官的个体独立。不管如何解读该条文，司法实践中无法保障法官独立行使审判权，往往会导致法官在工作中，对于工作缺乏热情，内心懈怠，在审判过程中，审判效率不高，最终的审判质量也不尽人意。
2.权责一致原则
在现代汉语中，责任一词通常从以下层面进行理解：一是分内应做的事，如尽责任；二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如追究责任。[4]因此，如果要完整的理解法官责任制，就要从两个方面着手：一，法官在审判活动中依法独立享有审判权，独立裁决案件；二，如果裁决发生错误，法官必须承担相应的过错责任。然而，在我国长久以往审判活动中，法官的审判活动不仅会受到法院外界因素的干扰，而且还会受到法院内部因素的制约。从而往往会陷入审判分离的困境，法官的独立原则无法得到实现，最终导致司法公信力下降。正如罗伯斯庇尔所言：明智的立法者知道，再没有人比法官更需要仔细的监督了，因为权势的自豪感是最容易触发人的弱点的东西。[5]司法是社会公平正义的最后一道防线，如果这道防线一旦被突破，公平与正义将无从谈起。司法公正就应该充分体现权责一致原则，有权必有责，有责必追责。
3.审判效率原则
当前，随着依法治国的进程不断完善，公众的法律意识不仅在不断提高，而且更加期待司法活动能够实现社会公平与正义，法官在司法审判中扮演着必不可少的角色。但是，在社会生活中，人们遇到各种矛盾纠纷和利益冲突时，每当寻求法律的救济却没有得到很好的解决，就会对司法公信力产生质疑，对司法公正的信心缺失。面对司法实践中存在的诸多问题与困境，法官责任制的改革势在必行。而针对目前我国法官审判效率低下，审判质量水平不高的现状，有必要采取相应的措施，提升法官的审判效率，保障审判质量，对加强法院法官责任制的改革起着重要的作用。
二、当前我国法官责任制存在的不足
（一）立法层面的不足
1.追责程序缺乏规范性
《法官法》对法官的管理作出了相关规定，其在管理法官制度的规定中具有最高效力，但其并未规定追责主体的权限和追责程序，因此需要寻求司法文件的相关规定来解决这个困境。从《完善司法责任制意见》第34条到第37条的规定来看，如何具体追究法官责任，该意见并未明确规定。另外，现行的法律条文并不能良好的起到保障法官在被追责时的维护自身合法权益的作用。根据《法官法》第44条规定，如果法官被追责，对法院的处理结果不服，可以向原处理机关申请复议，对自己的处理结果重新进行合理性审查，当然，被追责法官也可以直接向原处理机关的上级机关进行申诉，请求上级机关对下级机关的处理结果进行合理性审查。由此看来，该条文的规定为法官自身的合法性权益提供了法律保障，但是第3款又明确规定，处分期间不停止执行的决定，该款规定便使被追责法官的权利救济成为了一纸空文，被追责法官通过申诉来救济自己的合法权益非常具有局限性。
2.追责机构缺乏独立性
根据当前我国立法，法官追责机构缺乏一定的独立性，表现为以下三个方面：首先，根据《法官法》规定，各级人大对于违法乱纪的法官具有罢免权，但是在实践中人大往往以结果论英雄，仅根据法院的调查结果判断。所谓的追责机构，我国法律条文并未作出相关规定，因而实践中无法可依，未达到期待的追责效果。在司法实践中，法院往往自断错案，自主决定，与裁判者不得自断其案的原则相背离。检察院是国家的司法监督机关，依法享有国家监督权，即如果各级机关及其工作人员的存在违法犯罪的行为，检察院依法进行监督检查，但在实际操作的过程中，法检之间往往存在联合办案的情形，因而两者在工作上相互配合，彼此留有余地，所谓的相互监督、互相制约很容易被埋没，由此导致检察院对法官的违法行为的追责力度降低，甚至名存实亡。其次，在有些情形下，法官对案件的判决是依据政法委的意见作出，如果案件审判出现问题，那么地方政法委很难去追究法官的责任的，因此，政法委对于法院工作的监督追责权就形同虚设了。最后，依据《违法审判责任办法》第28条的规定，各级人民法院监察部门的主要职责就是追究法官的违法违纪的责任，收集证据、立案调查、对调查结果作出处理决定。由于各级监察部门是各级法院的内属机构，原则上受其领导，各级法院又按照行政区域划分而设立，因而法院在人力、财力、物力上往往收到当地政府机关的控制或限制。因此，监察部门的职权在实际上并非独立，非常容易受到内外各种不利因素的影响。
3.追责事由范围局限性
关于法官的追责事由，《法官法》第32条规定，法官如果违反了本条规定的13种行为，将受到法律的追究。虽然《完善司法责任制意见》第26条和第27条对于法官的追责事由也有所规定。如果法官触犯了规定的某一行为，就会追究其责任，轻者给予行政处分，重者追究刑事责任。可是该些条文条款的却不能涵盖法官违法违纪的责任事由，因此，我认为以上司法文件所规定的追责事由有一定的局限性，只是规定了法官职务内的违法行为，而未涉及职务外的违法行为。
4.追责法律法规效力位阶低
法官责任制是司法制度的重要组成部分，不仅涉及法官依法公正行使职权和保障法官人身安全性问题，也涉及提升司法公信力和司法廉洁问题。[6]根据目前我国关于法官责任追究的立法来看，这类立法较少，主要有最高人民法院为保障公正司法，追究法官责任而出台的司法性文件及政府机关制定的相关处理办法。第一，从高位阶立法来看，《宪法》具有最高法律效力，是我国的根本大法，然而除了在《宪法》第126条规定了法院独立审判的原则，关于法官责任的规定却没有相关描述。第二，从低位阶法规来看，《法官法》中对于法官违法违纪的追责主体及追责程序的规定含糊不清，虽然本法中明令禁止了法官不得为不可为13种行为及违反后如何处理的规定，但关于由谁来追责，根据什么程序追责等内容并没有详细的实施办法，因此在司法实践中缺乏具体的追责程序来落实法官责任。最高院为了保障《法官法》有关追责工作的能够顺利进行，前前后后也发布了不少的司法性文件。我们知道，这类司法性文件相当于部门规章，法律效力低，又加之各地法院适用追责办法不统一，处罚决定不一致，有的与其他法律法规产生冲突，更有甚者，与宪法相抵触，在司法实践中，并不能良好的起到追责作用。
（二）实践层面的不足
1.追责主体难以启动追责程序
人民法院内部设置的监察部门，其职责在于对法院中工作人员实施的违法违纪的行为收集证据，并依法启动责任追究程序，追究相关人员的责任。我国法院设四级，监察部门存在各级法院内部，依法享有检查法院工作人员遵纪守法的情况，受理对法院工作人员违法违纪行为的控告、检举以及受理被追责法官的复议和申诉。但是由于监察部门属于法院的内部机构，因此监察部门的负责人在职务上不可避免的处于被领导地位，当本院法官及其他工作
人员在实践中存在违法违纪行为时，监察部门往往难以将追责程序付诸实践，有时甚至受人情世故的影响难以启动追责程序。对于当事人的投诉，监察部门往往是能够敷衍就敷衍，能不追究就不追究，这样的做法使得当事人的救济权受到了严重侵害，导致人民法院的公信力受到了极大的损害。不仅如此，上下级监察部门之间是领导和被领导的关系，如果下级监察部门未依法履职，上级监察部门会对下级监察部门发出警示，督促下级监察部门做好自身的本职工作，体现自身执法必严的要求，但其并未从根本上解决下级监察部门在司法实践的过程中存在的违法违纪行为的困境，导致司法腐败问题的滋生，法官审理案件时未依法履职。长此以往，公众内心的信仰法律渐渐地沦为怀疑司法，公众内心的司法公信力由此也渐渐地降低。
2.错案概念无定论
并不是改判或发回重审的案件都称为错案，简单地以判决结果是否正确来判断法官的审判质量，由于评价体系单一，人们能够很简单地评判，但这种方法却是不合理的，我们要求法官公平公正的审判案件，我们对他们的审判又如何体现公平正义。[7]由此，判断一个案件的裁判结果最终正确与否，并没有那么容易就可以断定，但是什么是错案，错案的标准如何界定，目前尚无定论。因此只有先明白什么是错案，才能对审判活动中造成错案的法官进行责任追究，促使审判人员对自己经手案件更具责任心，同时有助于提其高审判能力。但究竟何为错案，法学界和理论界尚未形成一致意见，各自坚持自己的见解，由此导致当前错案追责制饱受社会各界的批评和质疑。由于立法上尚未对何为错案作出明确规定，因此司法实务中在认定错案的情形中遇到困难。各级法院为纷纷出台诸多内部规定，对错案的概念作出界定以提高办案质量，但法院的内部规定在审判实践中显现出诸多弊端。因为对何为错案尚未明确界定，各个法院的内部规定的概念存在差异。对于同一案件，即使事实和证据相同，不同的法院会作出不同的裁决，因此作出案件的法官是否追究其责任尚不明确。由于关于错案的认定没有一个统一的标准，各地法院往往有着自己的认定标准，因此，如何界定错案概念，这也是一个困境。正所谓打铁还需自身硬，在追究法官责任的过程中，必须对错案概念有一个具体明确的界定，防止法院内部制定的追责措施，随意对法官的合法权益进行侵害，否则何谈预防司法腐败，维护社会公平与正义。
3.权利救济缺乏保障
根据《法官法》第34条和第44条、《人民法院监察工作条例》第35条的规定，法官如果存在违法违纪的行为，法院将会对其进行责任追究，法官针对处罚决定的结果不服只能向原处罚机关申请复议或者向原处罚机关的上级机关进行申诉。据此，我国被追责法官接到的处罚决定和权利救济手段都具有明显的行政化色彩。法官依法享有审判权，在审判活动过程中充分体现自己审判能力和业务水平，解决矛盾纠纷，公正裁判案件，从而彰显社会的公平正义，但给予被追责法官的处分具有明显的行政化色彩，法官职业的特点并不能由此显现。根据司法救济权的特点，关于法官的责任追究也要符合司法救济的权能，例如被追责法官可以通过诉讼程序维护自己的合法权益，而非仅依靠复议和申诉两种行政化的救济手段。虽然我国《法官法》针对法官救济权明确规定相关的救济措施，但是也有条款明确规定复议、申诉期间并不停止处罚的执行，因此这样的救济手段并不是强制性的，具有一定的妥协性。
4.法官办案积极性不高
由于我国尚未对错案的概念作出统一规定，且法律中没有相关条文，因而其不足在司法实践的过程中得到显现。因此如果过度注重错判的结果，而忽略审判过程，不仅侵害了法官的自由裁量权，而且对于审判人员来说，在审判活动中无疑会成为一种心理压力。由于法律制度总是处在发展变化的过程中，新政策新法规的出台、法律条文解释的不同、审判者审判能力和业务能力的不同、证据收集的不全面等都会导致错案的产生，因此只要审判者在审判活动中不存在违法违纪的行为，依法审判，导致错案的产生也是可以理解的。同样，如果上级法院对下级法院的已经裁判的案件发回重审或改判，此表现了诉讼程序意义，而并不意味原审裁判错误。由于法官忌于承担错案责任，不求无功，但求无过，能不办案则不办案的做事风格却成为了法官们逃避责任的心理慰藉。还有很多法官为了避免承担责任，懈于审判，怠于裁判。在司法实践中，由于责任追究设置的不合理，法官不但不去提升自身的审判能力和业务水平，反而只是注重搞好上下级关系，自然法官的审判水平会持续下降。此外，法官的待遇水平往往和工作的艰辛程度不成正比，因此每当经济上出现困难时，面对外界的金钱等诱惑，往往违背了自己的职责，违背自己的誓言，肆意妄断，造成冤假错案。所以，实践中许多审判能力强、业务水平高的法官选择放弃法官职位，从事其他非审判部门工作，甚至有的法官利用自己担任法官期间形成的人脉，选择当律师，走上律师执业生涯的道路。
5.两审终审制流于形式化
两审终审制度在我国三大诉讼法中得以彰显，有利于维护当事人合法权益，使一审判决、裁定的欠缺之处得到补正，使公平正义观念深入人心。有些法官为了避免承担案件的判决结果，便千方百计的和上级搞好关系，而非致力于提高自己的专业知识和提升自身职业道德素质。当法官对案件审判结果拿捏不定，通常直接以案件难度高、影响大、不易裁判为由提交审判委员会讨论决定，从而将自己的责任转移由审判委员会承担，以达到推卸责任的目的。更有甚者直接请示上级法院，以上级法院所做批复为依据对案件作出裁判。在此种情形下，即使当事人对案件的判决结果不服，上诉到二审法院，二审法院通常也是将案件驳回上诉，维持原判，两审终审至此形同虚设。对此在司法实践中，当法官造成的冤假错案，追究法官责任的制度设想破灭，并损害了两审终审制造，当事人的救济权无法在司法活动中得到保障。
三、我国法官责任制的完善
（一）立法层面的完善
1.明确制定追责程序
根据《完善司法责任制意见》的规定，关于追责程序的大体思路是：由院长、审判监督部门或者审判管理部门提出初步意见，由院长委托审判监督部门审查或者提请审判委员会进行讨论，经审查初步认定有关人员具有本意见所列违法审判责任追究情形的，人民法院监察部门应当启动违法审判责任追究程序。经人民法院监察部门启动、调查认为应当追究法官违法审判责任的，报请院长决定，并报送法官惩戒委员会审议。[9]对此，当任何组织和个人发现法官有违法违纪的行为都可以向有关部门及责任人投诉、检举、控告。有关部门及责任人收到举报后，应立即责令法院监察部门进行立案审查，并将审查结果公之于众。根据调查结果，如果情况不属实，应该还法官之清白，充分保障其权利；若确有违法违纪的行为，该追究行政责任或民事责任的交由法官惩戒委员处理，并将处理意见公之于众，该追究刑事责任的交由人民检察院立案审查。在追责的程序中，法官惩戒委员会应当组成合议庭开庭审理，被追责法官依法享有诉讼当事人的权利。被追责法官对审理结果不服，依然可以上诉到上一级法官惩戒委员会。
2.建立法官惩戒委员会
根据最高人民法院在公布的《关于全面深化人民法院改革的意见》中提出，对于法官责任的追究主体，所设想的方案是设立法官惩戒委员。法官惩戒委员属于独立主体，有着自己独立追责的权利，分别只是在国家和省级两个层面设立，与最高人民法院和各省、自治区、直辖市高级人民法院并没有直接的隶属关系。[10]对于设立法官惩戒机构，建议如下：首先，在中央和省级设立的法官惩戒委员会是相互独立的，各自有自己的职权，相互监督。例如，在国家一级可设中央法官惩戒委员会，依职权对最高院和省高院的法官所实施的违法违纪案件进行追究查处，及被追责法官对省级法官惩戒委员会做出的处罚决定不服而上诉的案件进行审理。在省级层面，设立省一级法官惩戒委员会，职责在于依法追究本省基层法院和中院的法官的违法违纪的行为。其次，在各级法官惩戒委员会内部设置相关的职能部门，承担立案登记、对违法违纪甚至犯罪的行为进行调查处理等工作。各个部门必须以开庭的方式审查法官的违法失职行为，实现责任追究程序的公开和透明化。惩戒机构的独立和专门化，能够有效避免法院内部纠错的独断性和片面性，有利于弱化法院内部的行政化问题。另外，如何追究法官的责任，如判断其行为是否构成枉法裁判，往往需要专业知识进行审查。故专门的法官惩戒委员会能够招纳具有丰富司法经验的人才，致力于解决法院内部监察部门人员法律素养低和法律知识浅的困境。
3.明确法官责任追责事由
根据《法官法》第32条的规定，如果法官触犯了本条禁止的13种行为，将依法追究其责任。《完善司法责任制意见》第26条规定的7种行为都成为法官责任人的追责事由。如果法官在审判实践中由于重大过失造成了冤假错案的产生，同样会成为追责的对象。我国现行法律对法官责任追究事由规定的比较单一，如果要维护审判独立与公正，应该从职务内外两方面来规定追责事由，让法官在审判案件是更具责任心，努力提高自身的审判能力和业务水平。对于职务外行为，我国《法官职业道德准则》对法官的外部活动行为进行了规范，但是这些规定并不存在对应的制裁措施，且难以在司法实践中践行付诸。对此，我国可借鉴国外的一些做法，法官应该避免社会公众觉得法官有损公正形象的一切行为，如果法官实施了公众认为法官所不该为的行为，对此产生了对司法公正和司法公信力的质疑，都可以规定为追责事由。因此，我国法律应当将法官责任追究的事由扩大，即不仅对法官实施的职务内违法违纪行为加以追责，而且也要针对职务外日常生活行为进行具体规范，使法官行为得以具体详尽的规范。总之，法官实施的行为不能损害司法公正，侵害人民心目中的公平公正的良好形象。
4.完善法官责任追究的相关立
原文链接：http://www.jxszl.com/lwqt/yzlw/357367.html
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