全面放开二孩政策对北京市西城区基础教育资源配置的影响及政策建【字数：7384】
第一章引言
1.1问题提出
1.1.1研究背景
在校学生数是国家每年进行基础教育事业发展统计时的必备指标。一方面，在校学生数的统计数据，可以反映基础教育事业的发展情况，直观展现我国基础教育事业发展的成果和负担。另一方面，在我国教育资源配置各项标准中，往往将生均指标作为资源配置的标准。所以，在校学生规模的变动，直接影响着基础教育教师、经费、教育教学场地和设施等物质保障资源的配置，而如果盲目对相关教育资源进行配置，就可能因教育资源分配不恰当而导致无法满足基础教育发展的实际需要。因此，在进行基础教育资源配置尤其是教育资源规划的时候，往往需要对基础教育各学段在校学生规模的变化趋势进行预测和分析，提前做好相应的准备。换言之，在基础教育资源配置中，在校学生数是能够影响教育全局的基础性指标，必须对它的变动加以重视和关注。
由于人口数量和结构的变化，中国在上个世纪七八十年代开始实施的计划生育政策在最近几年加快了调整的步伐。2013年11月份，十八届三中全会审议通过的《xxx关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。2013年12月份，全国人大常委会通过调整完善生育政策的决议，单独二孩政策依法启动实施。2015年10月29日，中共十八届五中全会闭幕，会议决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施单独二孩政策之后的又一次人口政策调整。
全面二孩政策的实施主要目的在于，提高人口出生的总数，换届我国生育率低下的问题，积极应对愈加严重的人口老龄化问题。但是，全面二孩政策的实施，到底会带来多大的新增人口数量，未来几年新增人口数量的变化趋势到底如何都是未知数。
北京市西城区长期的政策是对人口加以控制，根据人口数量统筹资源环境，计划生育政策执行较为严格，其户籍人口总和生育率长期保持在极低水平(约为0.7)。据北京市市卫计委统计数据显示，2016年，北京新生儿数量为28万，其中二孩占比约为30%，当时，市卫计委相关负责人表示，预计2017年、2018年北京每年出生人口数量将保持在30万左右。无论是在学位数，专任教师上，对基础教育资源的需求会进一步扩大，对未来基础教育的科学发展规划提出了更高要求。因此，作为政府来说，函需针对全而二孩这一新的人口政策，科学预测未来学前人口变化趋势，并据此推测和准确把握未来的学前教育资源需求，从而为合理规划和调整学前教育资源和供给、实现学前教育的科学和可持续发展提供决策依据，避免出现结构性失衡。
2.研究问题
基于前文的论述可知，全面二孩政策与基础教育资源配置之间是影响与被影响、作用与应对之间的关系。所以，探讨全面二孩政策与基础教育资源配置的关系问题，一方面需要从人口预测的角度分析人口政策调整对基础教育领域产生的具体影响，另一方面则要从教育规划的角度研究基础教育应采取哪些措施积极应对人口政策调整带来的可能影响。具体研究问题如下:
(1)全面二孩政策的实施如何影响北京市西城区基础教育阶段学龄人口的变动明确全面二孩政策实施后，西城区基础教育阶段学龄人口如何变动，其增长方式是突发式的，还是渐进式的?全面二孩政策对基础教育阶段学龄人口的变动产生的影会持续多久，到何时结束?
(2)学龄人口变动如何影响西城区基础教育资源供需矛盾的变化
明确全面二孩政策实施后，随着入学人数规模的变动，基础教育正常教育教学所需的相关教育资源总量如何变化?教育资源需求在什么时候会出现增长，在什么时候会出现回落，需求量的最大值和最小值是多少?对此，西城区基础教育现有资源的规模和分配情况是否足够应对?基础教育资源供需矛盾是否突出，供需矛盾如何变化?
(3)如何进行基础教育资源配置应对全面二孩政策带来的影响
明确全面二孩政策实施后，政府应该如何对基础教育资源进行规划和配置，采取哪些政策措施以应对学龄人口变动带来的教育资源需求变化。具体而言，基础教育教师规模是否需要进一步补充还是进行结构性的调整?基础教育财政投入力度是否足够应对全面二孩政策带来的教育经费需求压力?如果公办学校提供教育服务能力有限，是否需要引入民办学校分担过多和差异化的教育需求?
(二)概念界定
1.基础教育
基础教育该如何定义，主流的观点有三种:为学生的未来发展或终身发展打基础;为高等教育打基础;是整个社会和国家发展的基础。[石中英.如何理解基础教育的基础性[J]人民教育，2005,24:11-12.]同时，基础教育的外延有广义和狭义之分，广义的基础教育包括胎教、学前教育、中小学教育、青年和成人的基础教育及其他用以满足全民基本学习需要的教育形式，狭义的基础教育包括幼儿教育、中小学教育、成人扫盲教育、特殊人群基础教育等。[土晓艳.基础教育概念新辨析[J].天津市教科院学报，2009,04:8-10.]在本研究中，基础教育以官方的定义为主，目前我国基础教育包括教育中的幼儿教育、小学教育、普通中学教育（初中、高中）
2.学龄人口变动
对学龄人口变动概念的理解，可以分为学龄人口和人口变动两方面。在已有的研究中，学龄人口是指达到学前、小学、初中、高中规定入学年龄的人口数。[陆雄文.管理学大辞典[M].上海:上海辞书出版社，2013:510.]人口变动是指受社会、经济、人口自身等因素的影响，人口状况随着时间的推移而不断发生变化的过程，主要分为自然变动、迁移变动和社会变动。[吴忠观.人口科学辞典[M].成都:西南财经大学出版社，1997:11-12.]在本研究中，学龄人口变动主要指达到学前教育、义务教育、高中教育规定入学年龄的人口数，随着时间的推移，呈现的或增加或减少的波动状况。
3.教育资源需求
教育资源需求概念的界定需要分别对教育资源和需求进行厘清。
首先，何为教育资源?可以从管理学、经济学、社会学、教育学、信息论、系统论等不同学科视野对教育资源的概念和分类进行界说，[唐明钊.教育资源系统研究[M].成都:西南交通大学出版社，2014:8-17.]而不同的学科视角和分类方式，对教育资源的理解各有差异。从开发利用的角度，对教育资源的结构进行分类，可以分为原生教育、延生教育、再生教育和创生教育等四类教育资源。[土嵘.贫困地区教育资源的开发利用[fJl.教育研究，2001,09:39-44.]另外，社区教育资源、家庭教育资源、网络教育资源、传统文化教育资源、教育制度、生活本身和学生差异等也都可以成为重要的教育资源。从教育资源投入的角度，将教育资源按照不同的载体形式进行分类，可以分为生命载体形式的教育资源和非生命载体形式的教育资源。进一步讲，教育活动的开展，需要投入一定量的活劳动与物化劳动，即消耗一定的人力、财力和物力。这些输入教育过程的人力、财力、物力、时间和信息等资源的总称，就是教育资源。本研究对教育资源的理解，主要从教育投入的角度，界定教育资源为在办学过程中，国家为保障正常教育教学而投入的人力、财力、物力等方面的资源。其中，本研究主要选取教职工数、公共财政预算事业费和校舍建筑面积等指标作为人财物资源的代表性指标。
其次，需求一词在汉语中的意思为因需要而要求，是人对一定客观事物需要的表现，是有机体由于缺乏某种生理或心理因素而产生的与周围环境的某种不平衡状态。同时，科学社会主义的政治经济学原理认为:需求并不是纯生理意义上的需要，还具有一定的社会性质。……需求对供给具有重要的影响，商品的需求小于供给，就有一部分产品得不到社会的承认，从而造成产品积压;商品的需求大于供给，就会出现商品短缺的现象。在本研究中，需求一词就是从这个角度来理解的。那么，教育资源需求就是指为保障所有学生的教育质量，而需要国家提供的人力、物力、财力等方面的教育资源。
4.教育资源配置
教育资源配置，通常指在教育资源数量有限的情况下，如何将一定的人力、财力和物力等资源，在教育系统的内部各组成部分或不同子系统之间进行分配，以期投入教育的相关资源得到充分而有效的利用，进而促进教育的持续、协调和健康发展。教育资源配置的理论基础主要是教育产权理论、规模经济和范围经济理论，其中，教育产权理论回答教育资源的来源、配置主体及形式等问题，规模经济与范围经济理论则回答教育资源配置的内部与外部效率标准的问题。此外，教育资源配置还可以被理解为权力在背后的作用，教育资源在不同区域的配置就是权力在不同群体、不同地区间的作用与分配。
在本研究中，教育资源配置并不是在教育资源总量有限的情况下进行的，而是从教育规划的角度，根据教育资源需求的变化，结合现有教育资源的分配情况，进一步补充或者调配所需的教育资源。
(三)文献述评
1.关于基础教育资源配置方式和评价的研究
(1)关于基础教育资源配置方式的研究
基础教育资源配置方式的研究主要围绕政府和市场的关系而进行，通过对教育产品属性与市场内涵的分析，力图揭示决定教育资源配置方式的内在机制。[1l主张政府垄断教育资源配置的研究主要集中在义务教育阶段，将义务教育的产权界定为国有产权，所以其资源配置方式应该采用国有产权的资源配置方式，由国家通过强制性税收等财政手段进行配置。甚至认为义务教育资源不能通过市场交换进行配置，其供求应该由法律调节，不能由市场供求和价格(学费)进行调节。
主张教育资源配置政府为主、
市场为辅的研究是国内的主流。一方面，教育产品的性质及各级政府的教育责任决定了政府在教育资源配置中起基础性作用。另一方面，教育产业是国民经济的一个重要部门，教育产业的生产消费，属于社会总生产消费的一部分，所以教育产业的资源配置不能脱离社会资源配置的范畴，而且在市场经济下，同样也离不开价值规律的制约。同时，从教育产品所发生的消费方式以及生产方式来看，基础教育的产品属性决定了基础教育的消费具有非竞争性和非排斥性，但基础教育的公共提供并不排斥教育的私人生产。
主张教育资源配置以市场为主的研究也不在少数。研究者认为政府垄断的教育资源配置方式存在诸多问题，最突出的是导致了教育资源配置效率过低和资源浪费问题。所以，应该对传统教育进行市场取向的改革，在教育资源配置中，应让市场机制发挥基础性作用。具体而言，就是从办学体制、管理体制和投资体制等方面深化以市场为取向的教育体制改革，转变教育资源配置方式，让市场机制在基础教育资源配置中起主导作用。
此外，在探讨基础教育资源配置方式改革的研究中，部分学者认为国外教育券制度对中国本土实践具有重要借鉴意义。教育券制度明确了教育财政经费产权与使用权的关系，并降低教育经费使用过程中的交易成本，从而进一步提高经费的使用效率。所以，教育券制度在配置基础教育资源中，可以充分发挥平衡效率与公平的杠杆作用。
另外，对已有教育资源进行整合共享也是基础教育资源配置方式改革的一个方向。通过整合不同区域的教育资源，解决教育发展不平衡的问题，通过共享式的消费提高资源的使用效率，缓解教育资源的供求矛盾。
2.关于学龄人口变动与基础教育资源配置的研究
教育资源的配置不等于教育资源的分配，它不是以供给为主导的、孤立的随机行为，而是一种以客观需求为主导的系统行为。因此，如何从客观需求的角度出发对教育资源进行合理配置，就成为目前关于教育资源规划配置研究的重要转向和必然趋势。其中，教育的服务对象是学生，因而学生对教育资源的需求就成为教育资源规划配置的主要关注点。已有研究普遍将教育人口学理论作为研究基础，认为人口的数量、结构、流动和人口政策的调整都会影响到区域教育发展。为了满足不同层次人口的教育需可以在教育人口预测的基础上，进行科学的教育决策，及时调整教育投资结构。
从研究时间范围上看，进行中长期预测的研究较多。以人口预测和教育资源为主题词在中国知网CNKI数据库进行检索发现，徐坚成首先于1999年运用《1991一1994年中国人口统计年鉴》中的人口普查数据，对199_5年至2010年基础教育的学龄人口进行预测尝试。随后，2000年人口普查数据公布后，石人炳对我国2000一2020年各级普通教育阶段在校学生数以及教师的需求量进行了预测。同时，段成荣等对我国21世纪上半叶的各级学校适龄人口变动趋势进行了预测。近年来，随着教育决策科学化的推进，运用人口预测方法对学龄人口和相关教育资源进行预测和分析的研究不断丰富。
从研究地域范围上看，既有研究从全国层面分析了中国人口的历史转变和未来发展趋势对教育的影响，以及相关教育资源的供求矛盾与政策选择。又有研究从省域层面，建立人口预测模型，对各级教育学龄人口变化趋势进行预测考察学龄人口变化对教育的作用和影响。还有研究关注农村学校适龄人口持续减少造成的教育资源浪费问题「川，对城乡学龄人口进行预测，对专任教师数、义务教育经费、学校占地面积和校舍建筑面积等教育资源需求进行估算。
从研究方法上看，中国社科院人口与劳动经济研究所王广州研究员开发的中国人口预测软件（CPPS）具有便捷易用、适用教育规划预测的特点，被国内教育领域研究者普遍使用。此外，还有研究者运用机理分析和数据拟合的一般原理分别建立人口分布和密度函数模型；运用教育生命表技术估计各级教育毛入学率等指标；运用人口预测模式和灰度预测模型；运用多级教育需求动态预测法；运用不同夫妇的婚配概率和堆积释放生育估计等不同方法对各级教育的学龄人口和教育资源需求进行预测。
另外，还有研究者关注如何进行流动人口的教育资源动态配置，如何通过风险预警避免义务教育学校标准化建设过程中存在的教育资源浪费问题，以及人口政策调整后如何进行教育规划等问题。
3.文献总结
通过对学龄人口变动与基础教育资源配置相关文献的梳理和分析，本研究发现已有研究呈现以下特征：
第一，由于义务教育自身具有的特殊属性和复杂特质，持不同学科立场和理论视角的研究者对义务教育资源配置方式的理解存在差异，因而关于义务教育资源配置方式的争鸣非常激烈。由此可以看出，政府与市场的关系问题不仅存在于经济领域，在教育领域中也是不得不面对的基本问题。如何平衡政府与市场的关系，在未来的基础教育资源配置制度研究中需要进一步考虑，互为补充、取长补短的教育决策比非此即彼的学术争鸣更切合实际。
第二，基础教育资源配置的评价研究较为丰富和成熟，其中，效率问题和公平问题受到研究者的重点关注。在教育资源有限的情况下，效率和公平是基础教育资源配置中不得不面对的一对矛盾，而我国存在的地区、城乡、学校之间的教育资源分配差距使得现在关于如何促进基础教育资源配置公平成为热点。
第三，基础教育资源的规划配置研究是教育政策学中教育战略与规划的重要研究内容，利用教育人口学的研究理论和方法对学龄人口变动和教育资源需求进行预测逐渐得到更多研究者的认同和运用。然而，由于存在对相关研究方法的不熟悉，对数据处理的基本问题未厘清等问题，一些研究结果的精度和准确性偏离较严重。
已有的丰硕研究成果为本研究厘清相关知识体系、定位研究切入点提供了重要的参考，而相关研究的不足也对本研究进行后续研究提供了思考空间。本研究主要以全面二孩政策的实施为契机，从教育规划的角度入手，对北京市基础教育资源配置问题的进行研究，对政府现实工作提出建议。
（四）研究设计
1.研究思路
本研究基于北京市西城区统计局、卫计委、教委的最新统计数据，结合全面二孩政策，运用人口预测模型和工具，对北京市西城区基础教育学龄人口和在校学生规模进行预测。随后，通过政策研究，找到不同学段的教育资源配置标准，并结合在校学生预测数据，测算得到基础教育资源需求量的变化趋势。在此基础上，结合西城区基础教育资源配置现状，提出相关教育资源配置的政策建议。另外，由于小学和初中统称为义务教育，且具有义务教育诸多共性，为了方便论述，在后文呈现研究结果时将小学和初中统一归为义务教育章节。
2.研究方法
（1）文献法
本研究主要通过中国知网CNKI数据库ERIC数据库等，检索人口政策（Population policy）、人口预测（Population prediction）、基础教育（Basic education）、教育资源配置（The allocation of education resources）等主题词检索国内外专著、研究论文等文献。梳理和分析了基础教育资源配置和人口政策、人口预测相关的历史文献，明确本研究中的相关概念和研究思路，确定分析框架的维度和指标。
（2）政策分析法
本研究以全面二孩政策的实施为契机，从人口政策变动影响教育战略规划的视角开展研究工作。其中，学段划分、教育资源配置标准来源于《义务教育法》等相关法律，以及xxxx、财政部、教育部等政府机构出台的政策文本，并进行了相应的分析和讨论；对人口政策和城乡政策共同作用下的基础教育资源规划配置提出了政策建议。
（3）统计分析法
本研究基于2010年第六次人口北京市西城区普查数据，利用中国社科院人口与劳动经济研究所王广州研究员开发的中国人口预测软件（CPPS）对相关数据进行人口预测分析，预测出未来西城区基础教育阶段学龄人口的变化趋势。在此基础上，进一步对基础教育资源需求进行测算和描述性统计分析。
3.研究结构
本研究从教育政策研究中的教育规划视角入手，运用人口学中人口预测的原理和方法，对全面二孩政策实施后，西城区基础教育阶段至2035年阶段的学龄人口进行预测。在此基础上，进一步测算了西城区基础教育阶段的教育资源需求量。最后，结合西城区基础教育现有的教育资源配置情况，对至2035年阶段基础教育资源的规划配置提出政策建议。具体而言，主要包括以下部分：
第一部分是研究绪论。首先介绍了研究缘起和主要研究的问题；然后对国内外基础教育资源配置相关文献进行了综述，并借此厘清了本研究的研究范畴和切入点；最后，在已有研究的基础上，确定了本研究的研究思路、研究框架和研究方法。
第二部分是基础教育学龄人口预测。通过比较和分析，确定了人口预测的方法和工具，并对人口生育率、死亡率、迁移率等参数进行相应的设定。在此基础上，利用人口预测软件（CPPS）对2010年全国第六次人口普查数据进行分析，得到西城区2016年到2035年基础教育各学段的学龄人口预测结果。
第三部分是基础教育资源需求预测。在西城区学前教育、义务教育和普通高中阶段的学龄人口预测基础上，根据我国基础教育各学段关于师资、经费和校舍建筑等资源配置的相关标准，进一步测算得到西城区学前教育、义务教育和普通高中阶段师资、经费和校舍等教育资源的需求变动数据。
第四个部分是基础教育资源供需缺口分析。通过比较基础教育资源需求预测数据和西城区基础教育资源的现有数据，得到西城区基础教育资源供需差，并进一步对基础教育不同学段教育资源供需差进行分析，找到全面二孩政策实施后，西城区基础教育不同学段教育资源的供需缺口。
第五个部分是基础教
原文链接：http://www.jxszl.com/lwqt/yzlw/357366.html
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