乡镇政府行政管理研究——以川沙县为例【字数：7439】
摘要：乡镇行政管理体制改革在我国改革开放和现代化建设中均处于重要的战略地位，特别是在当前新乡镇建设和扶贫攻坚中过程中都应发挥其积极作用。纵观我国乡镇行政管理体制几十年来的变化，不难看出乡镇政府行政管理体制存在行政管理效率低下、机构设置重叠、工作人员素质低下等一系列问题。本文以川沙县为例，通过文献研究、比较分析，对我国乡镇政府行政管理体制现状进行了详细的分析，重点提出了我国乡镇政府行政管理中行政管理的问题，即：乡镇政府行政管理独立性弱、双重负责导致的乡镇政府行政管理结果不公正、双重领导下的效率缺失、政府部门内审外审没有足够的区分，以及乡镇政府行政管理的透明度因现有体制受损。并且指出了我国乡镇政府行政管理中行政管理问题的成因，如：乡镇政府行政管理制度理论尚不成熟、相关法律法规不健全、对乡镇政府行政管理制度的监督力度不够、缺乏专项方面的专业人才。最后从从政府和国家的角度和从行政管理人才培养和学术的角度，对我国乡镇政府行政管理体制提出了相应的建议。
关键词：乡镇政府；行政管理体制；财务管理
一、我国乡镇政府行政管理体制现状
（一）乡镇政府的机构设置现状
由于各地实行乡镇政府机构改的时间、力度和方案不同，我国现阶段镇政府机构设置主要有以下两种情况：某些乡镇政府沿用了以前的站、所、办公室的设置，部门设置比较细比较多。行政编制和事业编制的部门总数量通常在个以上，其中部门最少的个，最多的个。这些部门通常包括党政办、行政所、经管站、农业办、计生办、招商办等等。这些部门还不包括设在乡镇但不由乡镇直接管理的单位，如派出所、工商所、税务所之类。另一些乡镇政府对职能相近的部门进行了大规模的合并调整。行政部门统称为办公室，如党政综合办公室、经济发展办公室、小城镇建设办公室等。事业编制部门成为中心或站所，如农业服务中心、农经统计服务站等。
（二）乡镇政府人事制度现状
乡镇机构改革上世纪年代就开始了，从统计数据来看，成效是有的。但从实际效果来看，并无实质性进展。目前，人事管理的一大弊端是机构重叠，人浮于事。据调查，某省某县的一个科室，总共五位成员，现在都是科长、副科长，人们戏称五官科，意即全科的人都是官，一个兵也没有。当然，象这样的无兵科室可能是极个别的，但官多兵少的单位却并非罕见。
自身的弱小与行政问题频发极大的影响了乡镇政府的公共服务建设。因此，面对上级政府所下达的如学校建设、道路修绪等公共建设时，乡镇政府的行政资金缺口就显露无疑，同时又为了完成规定的硬性指标，某些地方乡镇政府进行乱收费、频繁筹资等违规行政行为，这不仅影响了政府形象，而且也给人民群众生活造成了负担。
（三）乡镇政府职能现状
乡镇政府是国家最基层的xxx机关和最基本的独立行政单位，具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任。对乡村社会进行管理，是政府的首要职能。乡镇政府发展经济职能。发展行政管理是农民走向富裕、乡镇自身摆脱困境的唯一出路。但是，乡镇政府参与经济应由强迫衣民种这种那的直接型转向提供各种软服务的间接型。普及义务教育，计划生育，积极发展乡镇卫生事业，繁荣乡镇文化，建立乡镇社会保障制度，加强社会公德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚等，组织好乡镇公共产品的供应，要求乡镇政府逐步淡化统治型、官本位的色彩，实现向公共服务型政府的转变。
二、川沙县政府行政管理现状
（一）川沙县行政管理基本情况分析
川沙县农业经济总量规模较大，但农业对国民经济的贡献率下降。从川沙县的生产总值来看，川沙县第一产业产值从1991年的521.85亿元增长到2014年的4798.36亿元，呈现稳定增长趋势。但是，从绝对量上来看，1991年到2014年川沙县第一产业虽然稳定增长，但第一产业增加值远落后于第二和第三产业的发展速度。
1991年，第一产业产值为521.85亿元，第二产业、第三产业产值分别为745.90亿元、542.79亿元，到2014年第一产业产值为4798.36亿元，而第二、三产业产值已经分别高达28788.11亿元、25840.12亿元，分别为第一产业的5.99倍、5.38倍,。第一产业已经远落后于其他两个产业的发展。
从相对量上来看，川沙县第一产业产值占比由1991年的28%到2014年的8%，呈现下降的趋势。同时，第二产业产值从41%上升到48%，第三产业产值由29%上升到了43%。第一产业产值对川沙县国民经济的贡献程度在不断下降，说明川沙县行政管理与其他产业经济存在严重的不一致，行政管理发展缓慢，已经成为川沙县经济健康持续发展的一个短板。
（二）川沙县乡镇居民收入情况分析
改革开放后，家庭联产承包责任制的实行，乡镇企业迅速兴起，农业投入不断加大，使川沙县行政管理迅速发展，农民收入大幅度增加。
川沙县乡镇居民人均收入从1991年的764元/人增长到2014年的11809元/人，增加15倍。从数据走势来看，川沙乡镇居民纯收入的增长趋势呈现出明显的阶段性特征。1991年到1994年，由于政府政策的倾向以及行政管理发展方式的转变，川沙县农民人均收入明显进入高速增长阶段。
1996-2003年，农民人均收入增速减缓，但农民收入并未出现下降情况。2004年以后，由于政府政策的倾向、行政管理发展方式的转变以及农民创收形式的增加，川沙县农民人均收入总体增速平稳，略有波动，但总体保持持续快速增长趋势，农业和行政管理的发展势头良好。因此，随着川沙行政管理的持续发展，乡镇金融服务在行政管理发展的作用会越来越重要，川沙县乡镇地区必然需要更多高质量的金融服务来满足不断发展的行政管理活动的需要。
乡镇居民收入主要由家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入四部分构成。根据图2-1，图2-2的数据，总体来看，家庭经营收入基本维持在50%以上，表明川沙县农民的绝大部分收入依然是来自于农业。但家庭经营收入在人均收入中的比例呈现逐年下降趋势，主要是因为农民收入在农业方面难以有所大的突破，农民为增加自己的收入，必然寻找其他增收途径，其中最普遍的途径就是外出务工（包括非企业组织劳动、本乡地域内劳动和常住人口外出从业劳动），因此，工资性收入在人均收入中所占的比例中年递增，与家庭经营收入共同构成农民收入的主要部分。而财产性收入与转移性收入在下列数据中并无明显变化，因此对乡镇居民收入的影响并不大。
随着国家和政府不断加强对三农问题的重视，实施大量倾向性政策，农业、行政管理条件大为改观。从整体趋势来看，川沙县乡镇居民和城镇居民的收入都在持续快速的增长，但由于历史条件、产业经济特点以及经济发展重点等原因，行政管理发展水平却一直远低于同期城镇经济发展水平，城乡居民人均收入差距比基本维持在3以内且不断拉大。从相对差距来看，1991年乡镇人均年收入为764元，同期城镇人均年收入为1678.6元，约为乡镇人均年收入的2.2倍；到2014年乡镇人均收入为11809元，而同期城镇人均收入增长到29221.9元，约为乡镇人均年收入的2.47倍。行政管理生活水平远远落后于城镇经济生活水平，且差距不断拉大，二元经济结构特征愈加明显（见图2-3）。因此，川沙县仍需加强关注行政管理的发展问题，进一步提高乡镇居民生活水平。
三、川沙县政府行政管理的问题
（一）乡镇政府行政管理独立性弱
由于乡镇政府行政管理部门隶属于本级政府，其经费来源由本级行政来解决，人员由本级政府管理，干部任免由本级政府决定，因此从制度上就决定了乡镇政府行政管理机关的独立性不够，地方乡镇政府行政管理机关实际上成了本级政府内审部门，而又由于地方乡镇政府行政管理机关与中央政府天各一方，在地方政府与中央政府利益不一致、有冲突时，乡镇政府行政管理部门非常容易受到地方政府的影响而偏向于地方政府利益，又缺乏有力的外部监督，从而导致乡镇政府行政管理结果不公正。乡镇政府行政管理有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及政府或者市长、县长，弄不好就不了了之。其对外作出的乡镇政府行政管理结果和报告也显然是无法公平公正公开的。
（二）双重负责导致的行政管理结果不公正
各级乡镇政府行政管理机关在依法乡镇政府行政管理监督的同时，受政府委托，每年向本级人大作预算执行和其他行政收支的乡镇政府行政管理工作报告。这一制度要求乡镇政府行政管理机关不仅对政府负责，也要对人大间接负责。由于乡镇政府行政管理机关的人事和经费均来源于本级的政府，因此乡镇政府行政管理结论必须受本级政府部门的过滤而受本级政府利益的影响，存在信息失真。
（三）双重领导下的效率缺失
由于双重负责体制，在实际执行时，会引起许多的效率缺失，尤其是存在不同的利益时，同时在出现问题时，两边领导机关也会出现踢皮球的情况。例如下级查出的相关问题因为当级政府的影响而不能如实上报，而乡镇政府行政管理质量受到了影响，很可能导致又要进行重复乡镇政府行政管理。同时许多时候在地方政府的要求下，许多业务超出了乡镇政府行政管理的范畴，如领办部门、招商引资、资金入库指标等也影响了乡镇政府行政管理执法独立性和权威性。
（四）政府部门内审外审没有足够的区分
各机关如xxxx各部门或者地方各级任命政府各部门，国有金融机构以及部门事业组织对行政资金使用存在组织内部的监督体系——内部乡镇政府行政管理。内部乡镇政府行政管理是国家乡镇政府行政管理的一大补充，但由于缺少独立性，难以保证国家乡镇政府行政管理的威慑力。只有让乡镇政府行政管理署与其它政府机关
没有直接关联，强化商机乡镇政府行政管理机关对下级机关的领导，直接由中央提供人力、财力和物力的支持，才能做到阻断乡镇政府行政管理机关对其它政府机关的经济依赖，实现外审而非行政乡镇政府行政管理。由于管理的双向性，导致现有体制下政府的外审缺失或者是形同虚设，内审外审没有足够的区别。
（五）行政管理的透明度因现有体制受损
自2003年乡镇政府行政管理署推出了乡镇政府行政管理结果公开制度，很多中央部委三公消费等信息被公开曝光，在《关于2003年度中央预算执行情况和其他行政收支的乡镇政府行政管理工作报告》提交后，乡镇政府行政管理透明性逐渐增强，然而，受到行政体制的影响，乡镇政府行政管理机关直接参与到被乡镇政府行政管理单位的工作中影响了行政管理的独立性，或者是因为地方政府的影响不完全披露乡镇政府行政管理结果，导致行政管理结果的公告无论是内容还是范围往往都缺乏深度广度。
四、川沙县政府行政管理问题的成因
（一）行政管理制度理论尚不成熟
乡镇政府行政管理制度发展和建立的时间并不算长，而且其理论除了基本的乡镇政府行政管理理论知识之外，还包括了大量的管理、经济、经济等方面的知识，因此在推行的时候如果不对其进行深入地了解，是无法顺利推行的。且综合川沙县政府的实际情况来看，川沙县政府行政管理制度的理论发展还不够成熟，取得的有效成绩较少。
（二）相关法律法规不健全
川沙县政府虽然已经制定了一系列的关于行政管理制度的制度和准则，但仍然缺乏具有可操作性的规章制度。同时由于相关法律的不健全，使得部门即使没有对已破坏的经济进行治理，也没有相应的惩罚制度与措施，没有惩罚，部门自然有恃无恐。立法的不健全，导致的就是经济与利益的冲突，最终会牺牲经济，获取利益。
（三）行政管理制度的监督力度不够
川沙县政府目前的经济监督主要是依靠职能部门，而社会群众以及媒体等对问题虽然可以监督并进行曝光，但由于没有一定的处罚权，部门也就并不在乎他们的监督，并不以此为戒，由此很难完成经济治理工作，会产生很多的漏网之鱼这使得川沙县政府行政管理制度得不到很有效的推行，并不能发挥其应有的作用。同时川沙县政府行政管理制度主要是监督和反映部门的社会责任履行情况，使得社会对部门进行乡镇政府行政管理时不能有理可循地进行，部门的可操作空间比较大，导致部门缺少社会舆论压力，也影响了乡镇政府行政管理制度信息披露的质量。
（四）缺乏专项方面的专业人才
川沙县政府行政管理制度包含的乡镇政府行政管理学、管理学等多种学科。对于管理型乡镇政府行政管理人才而言，目前我国部门需要的管理型乡镇政府行政管理人才可以分为以下几个类别。
一是基础的管理人才，对于日常的乡镇政府行政管理工作进行任务的安排和人员的调配；二是乡镇政府行政管理专业人才，这类人才通常都是以培养部门专业化发展人才为目的，以大力发展部门人力资源为根本；三是乡镇政府行政管理咨询人才，该类人才的主要任务是用于企业关系的维护，企业疑问的及时解答，或是在日常工作中遇到一些难以处理的棘手问题时，要及时对问题进行分析和做出合适的解决方案，这类人才通常都是以公关和部门外交为主的；四是行政管理体系研发人才，好的部门通常都有自己的一套完备的乡镇政府行政管理体系，不论是硬件方面还是软件方面都需要乡镇政府行政管理研发人才来进行乡镇政府行政管理体系的调整和研究，开发出一套适用于我国部门的乡镇政府行政管理制度体系。
五、完善川沙县政府行政管理体制的建议
（一）从政府和国家的角度来看
1.完善现有行政管理体制
由于川沙县政府行政管理机关人财物主要是受党政管理，上级行政管理机关对于川沙县政府行政管理机关的管理实际上被弱化，地方行政管理机关成为了政府的内部行政管理，在《关于完善行政管理制度若干重大问题的框架意见》中细化了地方行政管理机关双重管理，双重报告的实施路径。这其中，应当通过加强上级行政管理及关在地方行政管理机关的干部任免中的作用，逐步减少地方政府对行政管理机关的经济支配。从组织架构上，除了在省级部门通过改变人事任免，经济权力逐步推动行政管理体制的化管理外，可以先取消作用不大的县市一级的行政管理机构，逐步试点，待时机成熟再全面推进。
2.提高行政管理的透明度，接受舆论监督
目前川沙县政府行政管理制度出现的问题，并不能全怪罪于行政管理制度和体制。由于受到地方政府追求地方利益所带来的外部压力的压力，行政管理的透明度受到限制。行政管理透明度不足，也让行政管理制度监督作用的发挥受到了很大的限制，据对一些基层行政管理机关和行政管理人员的调查走访，通常行政管理结果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些无关痛痒的结果，真正触动到政府及部门利益的，一般不允许公布，能够促成相关部门立即内部解决就是很不错的了，往往只是不了了之。川沙县政府行政管理的透明度亟待进一步提高，真正做到公开透明。同时这样也有利于引入舆论的监督作用，降低执法难度。
3.优化上级行政管理机关考核体系
川沙县政府行政管理监管不能松懈，应当优化监管体系，最好是能建立一套细化可行的质量考核体系，积极利用科学技术，从而优化行政管理体制，提升行政管理质量，搞好行政管理工作。川沙县政府的重大事项必须向上级行政管理机关报告。应该通过强化上级机关的考核，保障并上级行政管理机关的主体责任和地位，适当减少地方政府的作用，例如将同时负责改为直接向上级机关报告重大事项并解释，而同时报知地方政府。
（二）从行政管理人才培养和学术的角度来看
1.加强并完善行政管理制度的学术研究
川沙县政府行政管理制度的基本理论虽已成型，但这些成果大部分还是局限在学术理论研究方面，而在实用性理论方面仍然与大城市、一线城市差距较大。因此为了让行政管理制度在川沙县政府得到更好的应用，应加强对实践性理论的研究力度，即如何进行实际操作，尤其是在行政管理制度的核算和信息披露方面要重点研究。
2.建立健全的行政管理制度法律体系
行政管理制度的实践若想要规范地进行，需要川沙县政府的相关部门的积极配合。虽然川沙县政府已经制定了一系列关于经济保护的法律法规，这些法律在一定时间内起到了一定的保护作用，但是其中的部分法律都已是多年前颁布的，与川沙县政府现在的经济发展情况不符，减弱了法律的效力，无法更好地保护经济发展，所以川沙县政府和政府的相关部门应该对这些经济保护法还有《行政管理法》予以修订，加入行政管理制度的相关理论和奖惩措施等，使其适应当前的社会实际情况，同时也要加大执法力度。
3.加强对川沙县政府行政管理制度的重视程度
推行行政管理制度单靠几个人，几个组织或者几个部门的努力是不可能实现的，这需要的是全社会的共同努力。所以川沙县政府政府部门要充分发挥其宏观调控职能，做好行政管理制度核算系统的推广工作及行政管理制度核算体系应用的培训工作，让部门的行政管理人员能够更好地了解行政管理制度体系的原理及应用方法。在这个前提下，提高川沙县政府部门的经济效益。以此提高川沙县政府部门对实行行政管理制度的积极性，进而通过川沙县政府部门实行行政管理制度提升社会整体的经济效益和经济效益。
4.大力培养行政管理制度专业人才，提高人员素质
因为行政管理制度还融合了经济学、市场经济学等学科的知识，对人才的要求较高，所以川沙县政府专业的行政管理制度人才还比较缺乏，为扩大行政管理制度在川沙县政府的应用面积，需要国家大力培养行政管理制度专业人才。一方面乡镇的公务员培养渠道要增设行政管理制度相关课程，开始是选修课，随着经济形势愈来愈严峻，行政管理制度会成为同行政管理学原理一样重要的必修课，让这些政府部门的财务人员在进入社会前对行政管理制度有个系统的认识，同时川沙县政府可以在行政管理人员的每年的继续教育课程中增加行政管理制度相关课程作为必修课，普及行政管理制度相关知识，在思想上也要加强职业道德的培养，提高从业人员的环保意识，鼓励他们在实践中发现和解决问题，满足川沙县政府部门和社会经济发展的需要。
总结
我国应该以立法型行政管理体制为目标，采用渐进式改良的方法，川沙县政府行政管理制度的完善还需要一定的时日，其中最为重要的就是对于体制的适时渐进的完善，提升上级行政管理部门的管理，减少地方行政管理，同时配合以提高行政管理透明度、优化上级行政管理部门质量考核、统筹兼顾地方经济发展协调纵横向管理的关系，从而实现国家行政管理质量的逐步提升。值得一提的是，现有的川沙县政府行政管理制度并非毫无是处，由于我国幅员辽阔，各个地区的行政状况和行政管理情况相差较大，现有的行政管理制度在一定程度上有利于川沙县政府发挥其行政管理积极性，促进专项资金的使用。可以预见，由于行政管理体制改革在不同地区的逐渐深化，未来的研究还可以在从不同地区的适应性着手深化探讨。
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原文链接：http://www.jxszl.com/lwqt/yzlw/177340.html
