政府在保障性住房建设中的角色定位研究【字数：7690】
内容摘要：政府角色是使政府人格化，由政府的职责和阶级立场决定，指在一定时期内，为满足国家经济和社会发展的需求，政府所承担的责任和履行的职能。政府是为人民服务的政府，作为公共物品的提供者，必须承担起住房保障的主体责任，因此政府在保障性住房建设中起着不可替代的作用。本文运用文献研究法和规范分析法，提出政府在保障性住房的建设中应该主导者、财政投入者、供应者、监督者的角色，并对政府在保障性住房建设中角色不到位的表现及原因进行分析，认为政府责任缺失是保障性住房发展滞后的主要原因。在此基础上提出了如何使我国政府在保障性住房建设中角色准确定位的几点具体建议，如明确政府在保障性住房建设中的主体地位；将工作重心集中在前期规划与后期住房管理；健全法律法规，依法保证保障性住房建设；拓宽保障性住房建设融资渠道，加大资金投入；加强对保障性住房的监督管理等，以保证我国政府在保障性住房建设中角色的准确定位。
关键词：保障性住房；政府角色；公共物品；政府责任
一、导言
（一）选题意义和目的
随着我国经济体制改革的不断深入，国民经济持续快速增长，社会物质文化生活极大丰富，人民群众的社会保障水平也有了显著的提高，衣食这两项需求已基本得到保障，但是，面对目前不断上涨的房价，住房问题成为影响老百姓安居乐业的重要问题，有相当数量的中低收入人群对住房望而却步。《世界人权宣言》第二十五条就明确规定：人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务[1]。面对高房价，政府不断出台新政策进行调控，并借鉴国外经验，实行保障性住房建设，减轻老百姓的经济负担，加快建设经济适用房、廉租房等，以解决中低收入家庭的住房困难。近几年我国政府加大对保障性住房的建设力度，但我国的保障性住房建设发展仍很滞后，主要原因就是政府在保障性住房建设中的角色定位不准确，政府职能履行不到位，在政策执行中政府部门都相互扯皮推诿，避免承担责任。所以选择该题目作为笔者的研究课题，来探讨政府在保障性住房建设中角色的准确定位，以及通过转变政府职能，建立和完善我国的保障性住房体系，解决我国中低收入家庭住房困难问题。
（二）研究现状
1.关于政府是否应该介入保障性住房建设问题
现在学术界和社会界都普遍认为政府应该参与保障性住房建设。
包宗华认为，住房是一种特殊的商品，既有经济属性又具有社会属性，占居民比重最大的中低收入家庭如果没有政府的帮助，就很难解决住房问题，这一点即是住房的社会性和政策性，因此政府有必要借鉴西方国家的经验介入住房问题，依靠政府来解决中低收入家庭的住房问题[2]。
尹卫红认为，由于住宅具有不可移动性、稀缺性和消费的不可替代性等特点，注定了住宅不能完全由市场来配置。在市场配置的同时，必须借助政府的力量来保护中低收入家庭的基本居住需求，实行双轨并行。高档住房，完全由市场机制来配置，保障性住房则需要政府支持[3]。
第一，保障性住房的责任主体是政府。实保障性住房建设的目的是保障公民的基本居住权，维护社会稳定，是政府提供公共服务的基本内容，理应由政府担负主要责任。再者，住房保障的代价是沉重的，保障性住房是社会保障的重要组成部分，是一项规模庞大的需要投入大量资金的工程项目，只有政府有能力调动全社会的资源去支持。再次，保障性住房建设的是各个环节紧密关联的复杂程序，必须以政府的权威和系统组织能力来实施。这都要求保障性住房建设的责任主体只能是政府，政府应该而且必须介入到保障性住房建设中来。
第二，保障性住房建设是政府的社会责任，不该把问题简单推到企业身上。保障性住房的建设是为满足中低收入家庭的基本居住要求，保障性住房是一种准公共物品，承担社会收入再分配功能，政府应作为直接的投资人并承担主体责任，维护社会稳定，因此由政府主导保障性住房建设责无旁贷。文小蓉在《我国住房保障制度的分析》文中认为，随着市场经济的深入，住房的商品化程度越来越高，在很大程度上造成了住房在社会各个阶层的分配不公，结果有钱人住高档别墅，没钱人只能穷居陋室。所以要有政府的保障，才能行使公平的居住权，解决社会矛盾[4]。
第三，为保证保障性住房建设的顺利进行，就必须建立健全的住房保障法律体系。如果把保障性住房建设的相关事项纳入法律法规、把政府在保障性住房建设中承担的主体责任以法律的形式固定下来，把保障性住房建设完全纳入法制的轨道，这将能保证保障性住房建设进程，是保障性住房的作用充分发挥。保障性住房建设是社会保障体系的一部分，要像其他社会保障一样，必须以健全、完备的法律体系为支撑，只有政府才能使保障性住房建设的管理制度化和规范化。
2.关于政府在保障性住房中角色定位的问题
黄俊峰在《保障性住房制度改革中的政府角色研究中》一文中提到，从政府角色分析，在保障公民居住权中政府将发挥出独有的地位和作用，但是在我国保障性住房制度改革中，政府到底应该扮演何种角色？这些角色作用的效果和程度如何？学术界没有清晰地回答[5]。近年来，我国保障性住房建设进程缓慢发展滞后，主要原因在于政府角色的不到位，因此，深入研究我国政府在保障性住房扮演的角色十分有必要，对于完善我国保障性住房制度，提高保障性住房建设效率，推进整个社会保障性住房建设都具有深远影响。
郭士征在《关于住房保障的若干理论问题》一文中提到，在住房保障中政府无疑是最重要的责任主体。政府作为国家的行政机关，提供公共物品与公共服务是其基本职能，因此，保障全体公民有房可住是政府应尽的责任。另外，政府也要处理好政府与市场、非政府组织的关系，但是保障性住房的参与方式应该是需要市场化的，例如政府委托购买、开发商开发建设，或者引入产权方式等皆是按照市场的规律从而来获得利润是必须的，所谓有利润更能增强做事的动力。从这方面来说，政府在住房保障中并不一定要承担起全部的责任，支持其在保障性住房建设中相应地承担起一定责任，所以，建设保障性住房，应以政府为主导，鼓励市场与社会共同参与到这项事业中来。基于此，政府在住房保障中要做到权责明确、各负其责、执行有力、措施得当、切实落实各项政策措施[6]。
王平在《住房制度改革与政府职能》中提出，住房制度改革以来，部分居民的居住条件得到了很大程度的改善，但是，由于政府职能发挥不到位，致使商品房价格过高、上涨过快，保障性住房的保障功能也不够明显，制约了住房制度的改革[7]。政府履行保障性住房建设职能，完善保障性住房制度，切实做好住房保障工作的同时，也要做好对房地产市场的调控工作，不应该干预过度，积极引导市场社会力量共同参与。
综上所述，简单的概括下他们的观点：政府必须对社会中低收入群体的住房保障承担主体责任；我国保障性住房发展存在许多问题，需要建立完善的保障性住房体系。
（三）研究方法
1.文献研究法
目前，对政府在保障性住房建设中角色正确定位的问题理论界己取得了一定的研究成果。文中对该问题进行了大量的信息搜集、分析许多文献资料，在对现有成果继承的基础上进行发展创新，提出解决问题的建议。
2.规范分析法
根据研究的需要，要把一定的价值判断作为出发点和落脚点，研究事物的应然与实然状态是什么样，对选择有关条件下事物发展的结果做出正确与错误、好与坏的判断。
（四）创新点
本课题的创新点是探讨政府在保障性住房建设中的角色定位问题，尤其是研究保障性住房建设在具体实施过程中的政府定位问题，通过深入分析，对政府在保障性住房建设中角色准确定位提出可行性建议。
二、相关理论概述
（一）保障性住房概念界定
1.保障性住房的基本含义
社会保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹、提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房[8]。
2.保障性住房的主要分类
（1）经济适用房
经济适用房是指具有社会保障性质的一种政策性商品住宅，由于减免了工程报建中的部分费用，其成本稍低于普通的商品住房，兼具经济性和适用性的特点。它的保障性主要体现在国家的优惠政策上，通过国家统一制定计划、政府划拨土地免收土地出让金、城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金实行税收优惠政策，同时政府对经济适用房的建设标准、住房申请人群给予限定，对经批准的行政性收费实行减半征收、出售价格按保微小利润的原则，使一些有一定支付能力的低收入住房困难家庭购得住房。这类低收入家庭有一定的支付能力，购房人拥有有限产权[9]。需要指出的是两限房也属于经济适用房的范围，通过限定地价和户型从而达到降低房价的目的，也是一种优惠性政策。
（2）廉租房
廉租房是为解决困难家庭的居住问题，属于政府或机构拥有，以低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房不具有产权，是一种非产权的保障性住房。廉租房只出租不出售，出租给城镇居民中的最低收入人群。在房价持续上涨、经济适用房走入困境、百姓居住难的背景下，廉租房逐渐成为社会关注的热点，可以说成为了低收入家庭住房的救命稻草。据调查所得，廉租房户型设定是以一居室、两居室为主，建筑面积原则上按一居室套型建筑面积38平方米，两居室套型建筑面积50平方米，三居室套型建筑面积54平方米。三个项目中的三居都不高于55平方米，名副其实的迷你小户型。
（3）政策性租赁房
政策性租赁房是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价
向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，与此同时，政府对承租的困难家庭支付相应标准的租房补贴。其目的是解决不具备廉租房申请资格而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。这是对于经济适用房和廉租房的重要补充，使经济适用房以出租的方式替代购买，可以说是将经济适用房的本来面目改变，变成扩大版的廉租房。
（二）政府角色定位的相关概念分析
1.政府角色的内涵
角色概念最先引用在社会学范畴，以比喻的手法形象的说明不同的人在相似的情境下所呈现出相似行为，也就是说在社会生活中扮演相应的角色，以获得社会的认同。通过对政府行政管理活动的研究与思考发现，政府作为国家的行政机关，是公权力的执行者与服务者，对于住房保障的问题，政府在其中扮演着关键的角色。政府角色主要指在一定时期内，为满足国家经济和社会发展的需求，政府所承担的责任和履行的职能，使政府人格化，是政府作用的体现，也与政府的性质、权力、义务等紧密相关，涉及政府的权利范围、执行权力的方式等。政府理应在保障性住房建设的过程中起到主导作用，但目前的运作当中存在角色缺位、角色摇摆不定等现象，想要高效地解决保障性住房的问题，对政府角色的研究就很关键。由此看来，住宅权作为公民的一项基本权利，政府作为公民权利的守卫者，有责任扮演好保障低收入困难家庭住房问题的角色，使公民住有所居。
2.政府角色定位
政府角色定位一般是指政府在社会生活中应当承担的角色和功能[10]。笔者理解为是政府在经济发展，人类社会文明进步当中应当承担的角色和功能。我国政府的角色定位普遍视自己为管理者而非治理者，把权力视为己有，习惯以国家的统治者自居，这导致政府在行政过程中，缺乏与百姓的沟通反馈，与人民群众的隔阂加深，政府与百姓的关系渐行渐远。xxxxxxxx于十六届三中全会提出的权为民所用、情为民所系、利为民所谋的三个为民思想为改革开放全面建设社会主义新时期执政党及政府角色的定位做出了良好的阐述。政府应该是有限政府，不能是大包大揽的全能政府；是服务型政府，以满足公众的需求为行为导向：是法治政府，使社会生活在法律的框架下有序运行。
（三）政府在保障性住房建设中角色定位的理论依据
1.新公共服务理论
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特•丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论[11]。新公共服务理论指出，公共管理者在他们管理公共组织和执行公共政策时应该主要承担为公民提供服务和向公民释放权力的职责，他们的工作重点既不是使政府应该成为掌舵者，也不应该成为划桨者，而是要建立一批拥有完善的回应力的公共组织。
新公共服务理论既阐释了我国政府在保障性住房建设中政府责任缺失的原因及存在的问题，同时也为我国今后如何更好的开展保障性住房建设工作，即政府在保障性住房建设问题中如何处理好政府和公民、政府领导者与公民、政府与市场、政府与非政府组织之间的关系提供了相应的理论基础。
2.政府干预理论
政府干预理论是由美国著名经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨提出来的，主要分为两个部分：市场失灵理论和政府的经济职能理论[12]。
与西方其他经济学家的想法一样，经济学家斯蒂格利茨认为政府干预的主要作用表现在弥补市场失败上。因而，为研究政府干预理论就不得不研究市场失败理论。从经济的角度，市场的作用并不是万能的，有其自身的缺陷，需要政府这只看的见得手进行调控。从公平角度，政府作为公共权力的执行者和公共服务的提供者，在关系到百姓的基本生存权利问题上，必须由政府出面提供住房，为中低收入群体提供基本的生活保障。另一方面，政府具有促进经济有序发展，维护市场稳定的经济职能，针对目前我国房地产市场泡沫严重，房价居高不下的情况，需要政府运用宏观调控通过经济、行政等手段来使我国的房地产市场恢复正常。政府干预是政府对经济采取宏观调控的一种必要手段，通过直接干预房价，向相当一部分没有能力购买商品房的中低收入住房困难家庭提供保障性住房，这既体现政府对公民权利的重视，也是我国建设和谐社会、实现共同富裕的应有之计。
三、我国政府在保障性住房建设中应扮演的角色
（一）保障性住房的主导者
保障房建设的责任主体应该是政府而不应是开发商，设想如果把住房的建设只交由市场，那么会导致相当一部分中低收入家庭不能获得住房，政府在建设保障性住房中必须自始至终坚持发挥政府的主导力量。保障性住房是一种准公共物品，承担社会收入再分配功能，政府应作为直接的投资人并承担主体责任，因此由政府主导投资责无旁贷。因此，保障房建设更应是政府的社会责任，而不能把问题推到企业身上[13]。但是保障性住房的参与方式应该是需要市场化的，例如政府委托购买、开发商开发建设，或者引入产权方式等皆是按照市场的规律从而来获得利润是必须的，正所谓有利润更能增强做事的动力。从这方面来说，建设保障性住房，应以政府为主导，鼓励市场与社会共同参与到这项事业中来。在建设保障性住房中，政府的角色不应也不能缺位，必须作为主导力量，勇于承担责任，敢于担当，在此前提下，保障性住房的计划制定、政策落实、监督反馈、利益协调等各个环节也就自然的相互配合，紧密联系，该项工作也就能顺利的开展了。关于这一问题，笔者的建议是政策制定者采用多渠道收集民意，听取民声，让老百姓的意见充分地上传，也是保障性住房建设稳定、有序进行的根本保证。
（二）保障性住房建设的财政投入者
政府在保障性住房建设中是最重要的责任主体，这就要求政府在保障性住房建设中必须承担起资金投入的责任。保障性住房建设的资金来源主要是中央财政支出，土地出让收入不超过10%，它实际上是国民收入在住房领域再分配的一种方式，通过建设保障性住房，维护社会公平。因为保障性住房为的是公共利益，为的是解决部分中低收入者的住房问题，那么政府就有责任为其支付[14]。因此，在建设保障性住房工作中，政府理应成为主要的投资者。确实，在保障性住房的具体建设过程中，要依靠市场主体即房地产开发公司来建设。但是，从利益的角度看，政府与房地产开发公司，二者的关系只是委托与被委托的关系。根据调查所得，2013年国家规划预计建成1300万套保障性住房，大约需要投入资金15万亿，政府大约需投资7000亿，剩下的通过保险、基金等社会集资渠道。从以上数据可以看出政府是保障性住房建设的财政投入者。另一方面，政府应采取多种措施扶持保障性住房建设资金成本的投入责任。政府是保障性住房的主要供应者，那么政府有很多种供应保障性住房的方式，政府通过政策制定，在税收、贷款利息等方面给予政策鼓励，从而保障性住房建设也可以通过企业来投资建设。因为保障性住房自身的特点，企业，般不愿意投资建设，但是如果政府可以通过相关政策，比如采取扶持、鼓励的政策，可以在税收、贷款利息等方面对参与保障性住房建设的企业给予定的政策优惠和财政扶持。在具体的资金筹措上也可能是多种渠道、多种模式的。总之，保障性住房是基于公共利益，是为解决相当一部分低收入家庭的住房困难问题，那么政府就有责任有义务为其投入。同时，借鉴国外保障性住房建设的先进经验也证明这一点，例如日本政府的投资就占到保障性住房建设成本的75%。政府作为公共产品的提供者，理应成为保障性住房建设的财政投入者。
（三）保障性住房的主要供应者
在经历了住房的商品化改革之后，使一部分先富起来的人群享受了高质量的住房，但同时由于依赖市场过度，对低收入人群的住房保障的忽视，从而加剧了大部分中低收入家庭的住房困难。2007年，xxxx出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，使保障性住房体系重新确立起来。2010年，xxxx为遏制商品房涨价态势，又出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，以城市低收入家庭为主要保障对象，不断完善保障性住房相关制度，进一步加大保障性住房建设力度，要大规模增加公租房、经济适用房住房供应，明显改善中低收入家庭住房条件。政府作为保障性住房的主要供应者，要从思想层面宏观把控，明确指导思想，政府应积极承担保障性住房供应的责任，这也是建设社会主义和谐社会的题中之意。在保障性住房方面政府必须以主导者角色，成为保障性住房市场的供应者，为低收入家庭提供保障性住房，同时，保障性住房的供给渠道也是多种多样的，从税收、利息方面给予政策优惠，来影响干预保障性住房市场的供给情况和价格区间。地方政府基于地方利益，政绩考核等指标考虑，把执政精力集中放在了商品房的发展上来，对于保障性住房的职能的履行力度显然不够。据相关调查显示，我国高收入人群所占比重很小，中低收入者要占到总户数的80%以上，而经济适用房建设投资只占总投资的8%左右，覆盖范围过小，有些地方政府甚至取消了经济适用房，远远不能满足经济发展水面和低收入家庭的住房需求。但需要注意的是，政府履行职能也是有限的，并不是万能的，仅依靠政府不能解决保障性住房问题。因此，笔者认为，在保障性住房建设中，政府承担保障性住房房源的主要供应者，对于供应给哪些人群、供应数量等具体问题，政府都应有明确的规定，同时还要采取多种鼓励政策，扶持和引导市场、社会力量共同参与到保障性住房建设中来。依据政府主导、共同参与的原则，充分调动社会各种力量，筹集社会资金融入到保障性住房建设的事业中来，开展多方融资渠道，极力解决保障性住房建设资金筹集问题，从而增加保障房房源的供应量。
（四）保障性住房运转的监督者
加强对保障性住房的监督，是为了使保障性住房市场健康发展，
原文链接：http://www.jxszl.com/lwqt/yzlw/303980.html
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