摘要：陆地油气资源税费制度的改革已取得积极的效果,但海上油气资源税费制度改革却迟滞不前并存在诸多问题.南海油气资源税费制度存在属人管辖与属地管辖的冲突,助力地方经济作用不显着以及地方事权与财权配置不合理等问题.为进一步推进南海油气资源开发工作,须协调属地管辖与属人管辖的冲突,并加重地方分享油气资源税 更多精彩就在： 51免费论文网|www.jxszl.com 
收的比例,从而助力地方经济的发展并平衡地方和中央的事权与财权.关键字：南海油气资源开发；油气资源税费改革；南海油气资源税费；ResearchontheReformofTaxandFeeSystemforOilandGasResourcesintheSouthChinaSeaZHENGJian-mingLawSchool,HainanUniversityAbstract:Comparedwiththepositiveeffectsyieldingfromthereformofthetaxationsystemforonshoreoilandgasresources,thatforoffshoreoilandgasresourcesremainsstagnantandevenproblematic.ThereexisttheconflictsbetweenpersonaljurisdictionandterritorialjurisdictioninthetaxationsystemofoilandgasresourcesintheSouthChinaSea,mingledwiththeinsignificantassistanceofthelocaleconomyandunreasonableallocationofpowerandpropertyrightsbetweenthecentralandlocalgovernments.InordertofurtherpromotethedevelopmentofoilandgasresourcesintheSouthChinaSea,itisnecessarytocoordinatetheconflictsbetweenterritorialandpersonaljurisdictionandincreasetheproportionoftaxrevenueofoilandgasresourcessharedbythelocal,soastoboostthedevelopmentoflocaleconomyandbalancethepowerandfinancialrightsofthelocalandcentralgovernments.Keyword:oilandgasresourcesdevelopmentintheSouthChinaSea;taxreformofoilandgasresources;taxationoftheSouthChinaSeaoilandgasresources;油气资源税费是政府为实现其职能,凭借政治权力无偿获取石油.天然气勘探.开发.加工.运输及销售收益的一种特定分配方式,包括税和费两种形式(1).油气资源税费是国家参与和调节油气资源收益分配的重要方式.2010年国家对资源税费进行重大改革并取得了积极的效果.2011年11月1日起,全国开始展开资源税改革并发布了一系列重要的条例(2).条例的发布标志着油气资源税费改革迈入新的背景.但与陆地油气资源税费改革相比海洋油气资源税费改革仍迟滞不前.一方面海洋油气资源税费制度的改革属于理论与实践的难题,另一方面南海油气资源税费制度的改革又存在较其他海域更为棘手的困境.而有效地解决南海油气资源税费制度中的冲突和问题是进行南海油气资源改革的前提,也是未来进行税费制度改革的方向.本文通过梳理南海油气资源税费制度存在的问题,并结合陆地油气资源税费改革的成果,在借鉴国外有关海洋资源税费分配制度的先进经验的基础上,提出符合南海现实情况的改革思路.一.陆地油气资源税费改革对海洋油气税费改革的借鉴意义自2010年开始,开始对陆地油气资源税收政策进行重大的调整,即加大地方税收的分配比例,提高地方在油气资源开发过程中的收益.2011年发布资源税暂行条例将油气资源税收方式调整为"从价定率".拉开了油气资源税与油气定价挂钩的全新序幕,这种模式的采用极大地提高了油气的税负水平,并使油气资源税的征收计算方式与外资企业的油气资源的税收制度相统一.这项改革,大幅提升了油气资源产区的地方税收收入,理顺地方财权与事权关系,并一定程度上提高了油气企业的税负水平.(一)进一步提升油气资源产区地方财政收入水平油气资源分布极不平衡,全国仅有少数几个省份盛产石油及天然气,而将石油作为支柱产业的地区更少,新疆是典型的以石油作为地方支柱产业的地区.新疆地区的自然资源极为丰富,其中油气资源是新疆最为丰富的资源之一.截止2009年末,新疆原油探明储量占全国陆上储量的30%;天然气地质储量占全国陆上储量的34%(1).2010年改革率先在新疆试点,对原油.天然气实行从价定率征收,税率为5%(2).同改革前的新疆的财政收入情况比较,改革后新疆的财政收入水平明显提高,2012年上半年新疆资源税整体收入35.5亿元,而改革前的2009年上半年的收入总额却不足4亿元(3).实施油气资源的改革举措,极大地提高了产油大省油气资源税收收入,尤其对于油气资源作为省内经济增长主要动力的省份来说,改革对于地方经济的促进作用更为明显.资源税在地方财政收入的占比也从上一年的2.94%上升到6.46%(4).陆地资源税改革,进一步鼓励了地方开采油气资源的积极性,有效地提高了地方经济的增长,那些以油气资源作为地方支柱产业的地区更加突出.(二)进一步理顺地方财权与事权关系资源税的收入分配应当着重考虑资源所在地的经济利益.以新疆为例,新疆虽然石油天然气储量丰富,但地处边陲,历史和民族因素复杂,土地荒漠化问题严重,生态环境极为脆弱.虽然作为面积较大的省份,但GDP占比较低,是经济发展的较落后省份之一.新疆长期以来以石油天然气作为核心产业,但是油气资源的开采不仅消耗大量的能源,还给环境造成严重污染.根据国家统计局的数据所示,油气资源产区如广西.青海.宁夏.新疆4省区单位GDP能耗明显高于全国平均水平(5).在油气资源开发过程中能源过多消耗对自然环境的损害极大,导致原本极为脆弱的自然环境更加脆弱.根据新疆林业厅关于新疆荒漠化的报告显示,截止2014年底,新疆荒漠化土地总面积占全区面积的64.31%,而且新疆地区土地沙化的面积还在以每年近百平方公里的速度扩张(6).石油天然气的开采导致绿洲减少.土地沙化问题更加严峻.因油气资源开发所引发的环境污染,每年都给新疆地区造成数十亿元的损失,间接损失更是难以估量.但是,在油气资源税费改革前,地方为石油天然气的开发与管理付出了沉重的代价,却不能分享因油气资源开发所带来的收益.资源优势难以转化为财政优势,地方财政没有足够的能力去化解因油气资源开发产生的问题.这不仅严重影响和制约了地方经济的发展,也严重挫伤地方政府协助油气资源开发的积极性.2010年陆地油气资源税费改革,彻底改变了过去财权与事权不均衡的问题,让地方获得更多因油气资源开采带来的收益,从而有能力化解因油气资源开发过程中所引发的环境问题与社会问题,进一步平衡了地方的财权和事权关系,也确保了新疆以及其他产油区的实现经济的可持续发展目标.而且,油气资源税制改革对于提高新疆人民群众的生活满意度,提高边疆地区的凝聚力,确保经济和社会的长治久安也发挥了重要的作用.(三)进一步提高企业税负水平陆地油气资源税改革对油气开采企业的利润水平产生不同程度的影响,油气资源税修改后,油气企业缴纳资源税增加近8倍左右,对油气开采企业利润水平的影响较大.按照国际原油100美元/桶的定价计算,按照新的资源税的计征方式计算,以2011年中石油的产量8.86亿桶为基数(7),如果按照原计征办法,中石油的纳税额大约在50亿元左右,但按照新的计征办法,中石油的纳税额为近400亿元,是原税收总额的8倍左右.为避免企业税负过重影响油气企业的竞争力,中央又从特别收益金的角度综合降低企业的整体税赋水平,避免税改影响油气企业的平稳发展.本次改革增加了归属地方的资源税的税负水平,却降低了归属中央的企业所得税的税负额度.通过"拆东墙补西墙"的方式,达到减少中央财政的收入,增加地方财政收入的目的,又不会过分增加企业的负担.尽管如此,改革依然对中央油气企业产生了极大的影响.以新疆油气企业为例,改革后的油田企业资源税平均税负增长4.5倍(1).中央统筹兼顾,既提高了地方的财政收入,又没有过度增加企业负担,适度提高油气企业的税负水平,提高开采成本的同时,也达到了控制资源.保护资源的目的,进一步确保油气资源的可持续开发和利用.二.南海油气资源税费制度存在的问题南海油气资源的税费收入目前仍归国家所有.但地方政府希望国家参照陆地资源税费改革的成功经验,提高海洋油气资源税费对地方财政转移支付的力度,这样既可平衡地方的财权与事权的矛盾,也有助于提高地方的积极性,并进一步发挥税收扶持地方经济的作用.但是,目前南海油气资源开发过程中存在多种利益主体冲突,对地方经济扶植不到位,地方事权与财权不平衡等问题：(一)属人管辖与属地管辖的冲突严重南海东部海域约有油田20个.气田1个还有大量的钻井平台和海上设施.这些油田均分布在海南所辖海域,但是相关油田主要归中海油投资及运营,部分油田为中海油与外国石油公司合作开发.但这些公司均不在海南省境内,也不隶属于海南省管辖.例如,西江24-3油田归属中海油有限公司深圳分公司,西江30-2油田属于南海东部石油公司与美国菲利浦斯合作开发,惠州21-1油田归属中海油有限公司深圳分公司,崖城13-1气田属于中海油总公司.美国阿科我国有限公司及科威特科佩克我国有限公司合作开发,文昌13-1/2油田归属中海石油(我国)有限公司湛江分公司,陆丰22-1油田属于我国海油与挪威石油公司合作开发,陆丰13-1油田属于中海油与日本JHN合作开发,东方1-1气田归属中海石油(我国)有限公司湛江分公司,流花11-1油田属于我国海洋石油总公司和美国阿莫科石油公司及科麦奇石油公司合作开发.南海油气资源开发过程中出现属地管辖与属人管辖的冲突问题.不仅如此,南海油气资源开发过程中还存在多个监管主体并存的问题,如南海的油田.油轮.移动式钻井平台及设施多注册在广东海事局.湛江海事局管辖名下并由其履行监管和维护的职责,而且我国海监及海南海事部门也要对油田履行相应的监管职责.因此,南海油气资源开发涉及众多利益主体,还要统筹兼顾海南.湛江.深圳.央企以及合作开发油田的外国投资者的利益.目前资源税费的征收又都以企业作为征收对象,并由企业所在地分享油气资源的收益,因此,即便进行油气资源税费地方化改革,作为产区的海南省也难以分享油气资源的税费收益,如何协调这些复杂区域的利益冲突,如何妥善解决产区和所属企业利益以及各监管主体利益的分配问题,将成为南海油气资源税费改革的困境之一.(二)不能助力海南经济的发展南海目前的所有海域属于海南省管辖,2012年6月21日三沙市的建立,进一步从法律上明确了海南对南海岛礁.海域以及各类资源的管辖权.长期以来,海南受各种条件的制约,经济发展水平一直比较落后,GDP长期处于全国倒数水平.海南虽然坐拥南海这块资源的宝库,但是却难以分享到油气资源开发过程中所获得的收益.海南省资源税收入基数小(2011年度累计征收1.58亿,位列全国各省市区第28位),收入占比小(2011年度资源税收入占年度税收总收入的比率为0.61%,位列全国各省市区第24位,远低于1.80%的全国平均水平),难以达到本省地方税的主体税种的要求(2).财政部和国家税务总局于2000年5月下发了关于南海西部海域石油天然气税收有关问题的通知(以下简称通知),相关的规定适当地考虑了海南的利益(1).但是,通知中规定的财政分配体制,海南既无权分享海上油气资源的税费收益,也无海上油气资源的税收征管权(2).对一个经济欠发达小省来说,油气资源税费对于一个经济发展水平相对落后的省份来说是极为重要的,海南客观上需要中央在税收上给予更多的扶持,但目前的南海油气资源税费制度却不能体现助力海南经济发展的作用.(三)产区行政管理投入与回报不成比例作为由全国人大授予南海海洋管辖权的省份,海南须管辖南海近200多万平方公里的海域,海南省每年都为南海海域资源开发与维护付出了巨大的人力物力.2012-2014年,海南省用于海洋管理事务的支出分别为：26.9亿元.35.6亿元.44.5亿元,3年共投入107亿元(3).特别是三沙市作为新成立的地级市,基础设施建设.海防建设.生态环境保护等任务艰巨,未来几年资金需求将更大.与海南承担的沉重的管理成本形成强烈对比的是,海南目前在南海油气资源开发过程中所获得的收益极少,长期以来事权在海南,但是各种南海油气资源税费收益的财权分配中,海南所占的比例却极低,不仅不能弥补海南所负事权的支出,而且这种收支不平衡的问题将严重制约海南在南海油气资源开发过程中的应有作为,并阻碍南海油气资源的开发工作的有效推进.税收的重要功能之一在于平衡事权和财权的关系,但是目前的税费分配模式导致海南行政投入和回报的极不合理,税收平衡财权和事权的功能没有体现.三.南海油气资源税费制度改革的思路(一)实现南海油气田及设施划归海南省管辖协调南海油气资源开发过程属地与属人管辖的矛盾是进行海上油气资源税费改革的前提.根据油气资源开发的特点,油气资源产区均要承担较高的管理成本,就南海油气资源开发的状况而言,以属人原则作为征收标准显然对于油田产地极不公平.鉴于海洋油气资源开发地点在海南管辖的范围内,坚持"事权在海南,资源在海南,税收收入也应归属海南"(4)的主张,尽快实现南海油气税收征管权由海南省税务部门行使,税收收益绝大部分留在海南的目标.要实现这个目标就要将南海的油田统一划归海南省管辖,实现属地管辖与属人管辖的统一.将南海产区的油田划归海南省管辖有以下几点优势：首先,可以有效解决属地管辖与属人管辖的冲突问题,避免地方政府间税费收益分配的难题.其次,响应国家政策要求,尽早实现国务院2010年正式批复海南国际旅游岛建设发展规划纲要中关于将海南建成重要的油气资源产业开发和服务基地的要求(5).最后,海南发展海洋油气产业具有无可比拟的先天优势：其一,海南拥有无可替代的地缘优势；其二,海南具备良好的产业基础条件；其三,海南具备良好的基础设施条件.但是,在实现对南海所属油田管辖的过程中,仍需完善诸多不足,需要完善之处：第一,海南海事部门海上油田管理能力不强,应加强海上钻井平台的监管工作；第二,要进一步加快和完善油气资源的基础设施建设,提升海上油气资源的勘探水平,建立更加科学化系统化的天然气管道,形成全省天然气环岛主干网；第三,还要全力提升生产性服务业水平；第四,要落实高层次人才优惠政策,完善人才引进.培养和使用机制(1);最后,海南应逐步争取南海油气资源税收的征管权,摆脱南海油气资源税收征管单位均不在海南的窘境.(二)增加南海油气资源产区税费收入比重税收的重要功能之一就是助力和支持地方经济的发展,尤其应加大经济落后产区的转移支付的力度.对于一些经济发展的落后地区,为实现区域间协调发展的目标,税收的支付转移功能应发挥更重要的作用.海南作为全国最大的经济特区并有"国际旅游岛"的政策优势,还是国家"一带一路"的桥头堡,但多年来海南仍难以摆脱经济发展水平落后于全国平均水平的状况.重要原因之一就是海南经济发展缺乏长效的内生动力及"造血机能".除海南工业基础极为薄弱外,旅游作为支柱产业也难以与全国其他省份抗衡,如2017年海南旅游总收入811.99亿元(2),同期厦门市旅游总收入却高达1160亿元(3).作为全国最大的海洋省份,海洋油气资源产业理应成为海南最大的优势及经济增长点.目前,海南管辖着包括西沙群岛.南沙群岛.中沙群岛的岛礁及其海域,面积200多万平方公里,石油.天然气资源储量巨大(4).按照目前的开采水平,预计资源税的年应税收入将超过100亿元(5).伴随国家建设海洋强国的总体目标,并着力加快南海油气资源开发步伐的政策时代,南海油气资源的收益水平将持续提高,海洋油气业可以成长为全省工业的主导产业(6).海南应利用独特的地缘优势和产业条件,尽快摆脱目前"守着聚宝盆喊穷"的现状.南海油气资源税费制度改革应加大对地方分配税费收益的比重,确实提升海南经济的内生动力,改善海南经济发展乏力的困境,充分发挥税收助力地方经济发展的法律功能.(三)平衡南海油气资源产区事权与财权关系税收的重要职能之一是平衡中央和地方的财权和事权关系.因为不同层级的政府在管理过程中的职能各有不同,所以应依据事权分配相应的财权.在南海油气资源税费的分配问题上,一方面,根据宪法的规定,国家是海洋的所有者以及资源的所有者,中央收取海洋油气资源税收收入是理所应当的；另一方面,地方在南海油气资源开发的过程中也发挥了重要的职能,也支出了大量的财力物力,是南海油气资源可持续开发的重要保障,根据税收的基本功能,地方也应该分享南海油气资源的税费收益.但是,南海油气资源税费分配制度体现了国家所有者应有的收益,却忽视了地方作为管理者的应有收益.目前的税费制度不仅不利于发挥地方的积极性,还会让地方难堪重负,其结果必然影响南海油气资源开发工作的有序推进.从发达国家的先进经验看,与地方分享油气资源的税费收益是多数国家的一般做法,例如澳大利亚对海上矿产资源的税收管理模式为：离陆地三海里以外的全部由联邦政府征收,税费也由联邦政府管理,三海里以内由联邦政府和当地州以4∶6的比例分配所得税,管理则由临近的州政府全权负责(7).国家赋予了海南省海洋管辖权,应当将南海油气资源税大部分留给海南.这也有利于海南省更好地统筹财力加快三沙市发展,切实履行好中央赋予的重要使命并改变长期以来中央与海南地方间的产业收入分配比例失衡的现象.为此,南海油气资源税费制度的改革应注重补偿地方财政支出,平衡南海油气资源产区的财权和事权关系.注释1王甲山：油气资源战略的税费问题探究,大庆石油博士论文,2009年,第27-28页.22011年新的资源税暂待条例对外合作开采海洋石油资源条例和对外合作开采陆上石油资源条例同步实施.3先福军：对新疆实施油气资源税改革与可持续增加地方财力的思考,新疆财经大学学报2010年第4期,第27页.4国务院：国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定,中华人民共和国国务院令,第605号,2011年11月1日起施行.5熊聪茹：新疆资源税再创新高资源地民生保障能力"升级"(2012年8月4日发布),新疆日报网讯,http:∥www.gov.cn/jrzg/2012-07/31/content_2195755.htm,2018年2月1日访问.6周莉,先福军：新疆油气资源税改革全国推广的借鉴意义,工业技术经济2011年9月第9期,第131页.7国家统计局：前3季度各省自治区直辖市单位GDP能耗降低率(2010年11月18日发布),https:∥finance.qq.com/a/20101118/005842.htm,2018年2月1日访问.8新疆维吾尔自治区林业厅：新疆荒漠化和沙化状况公报(2016年10月9日发布),我国荒漠化防治网,http:∥www.forestry.gov.cn/portal/zsb/s/982/content-910436.html,2018年2月1日访问.92011年我国石油8.86亿桶,我国石化4.08亿桶,中海油3.3亿桶.源自三大油企2011年的年报显示的原油产量,新华网,http:∥news.hexun.com/2012-03-30/139940394.html,2018年2月1日访问.10周莉,先福军：新疆油气资源税改革全国推广的借鉴意义,工业技术经济2011年9月第9期,第132页.11海南代表团：第十二届全国人大三次会议关于将海南省所辖海域油气田资源税划归地方收入的建议,http:∥www.hainanpc.net/hainanrenda/1057/65145.html,2018年2月1日访问.12通知规定：对机构设在海南.广西,但不直接从事油气勘探开发的企业,按现行税法的规定,改由当地税务机关征收管理,有关税收中属地方收入的部分归属当地.目前机构设在海南的南海西部石油公司三亚办事处(招待所).海口办事处(招待所).三亚平台制造公司.三亚堪索利公司,由海南省税务机关负责征收管理,设在广西的南海西部石油公司北海办事处(招待处)和涠州岛碳黑厂由广西壮族自治区税务机关负责征收管理.今后陆地上的新建企业,不分投资对象和隶属关系,凡其业务不属于海上石油天然气勘探开发的,均由所在地税务机关征收管理,所征税收属地方收入的部分归属当地.13通知规定：海南所辖海域油气税收继续由广东湛江海洋石油税务分局统一征收.14海南代表团：第十二届全国人大三次会议关于将海南省所辖海域油气田资源税划归地方收入的建议,http:∥www.hainanpc.net/hainanrenda/1057/65145.html,2018年2月1日访问.15海南代表团：第十二届全国人大三次会议关于将海南省所辖海域油气田资源税划归地方收入的建议,http:∥www.hainanpc.net/hainanrenda/1057/65145.html,2018年2月1日访问.16纲要：我国旅游业改革创新的试验区.世界一流的海岛休闲度假旅游目的地.全国生态文明建设示范区.国际经济合作和文化交流的重要平台.南海资源开发和服务基地.国家热带现代农业基地.海南省将充分利用海洋资源优势,推进临港工业.海洋能源和海洋新兴产业的发展；支持大型石油公司加大海洋石油资源勘探开发力度,提高海洋油气资源开发利用水平,努力将海南建设成为南海油气资源勘探开发.加工和服务基地.17海南省委办公厅：海南省油气产业"十三五"发展规划指导意见,琼府办[2017]41号,2017年3月13日.18海南省统计局国家统计局海南调查总队：2017年海南省国民经济和社会发展统计公报,海南日报,2018年1月24日,第A11版.http:∥hnrb.hinews.cn/html/2018-01/24/content_11_1.htm,2018年2月1日访问.19吴君宁：厦门去年旅游收入突破千亿大关预计全年接待游客7800万人次,厦门日报,2018年1月2日,http:∥news.xmnn.cn/xmnn/2018/01/02/100299705.shtml,2018年2月1日访问.20王秀卫：海南省海洋管辖权若干问题刍议,海南大学学报(人文社会科学版)2009年第27卷第4期,第368页.21海南代表团：第十二届全国人大三次会议关于将海南省所辖海域油气田资源税划归地方收入的建议,http:∥www.hainanpc.net/hainanrenda/1057/65145.html,2018年2月1日访问.22张本,潘建纲：将海南建成南海油气开发基地的思考,海南大学学报(人文社会科学版),1997年6月第15卷第2期,第9页.23韩继秋：中外矿产资源税费体系比较与设计探究,我国矿业大学博士论文,2015年,第35页.
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