保定市江城乡农村“煤改气”问题及对策研究【字数：7458】
第1章绪论
自2015年河北省提出农村煤改气的政策以来，保定市江城乡对此项政策的推行已经经历了三年。这其中有令人欣慰的成就，同时也有令人深思的经验教训。这不但是学者们热议的话题，也成为人民茶余饭后所议论、交流的谈资。在很大程度上是因为从农村煤改气的过程中可以窥探出我国推行的乡村振兴战略会遇到的部分问题。另一方面，关于政府、公民、社会组织三者关系的议论，几百年来，各种研究结论可谓层出不穷。到现代，政府、公民、社会组织三者的关系从过去的互相指责、对立到现在的互相依赖、支持，其中治理理论的贡献功不可没。因此，将保定市江城乡农村煤改气与治理理论结合起来研究具有可行性和必要性，进而可以通过改革实践来完善这部分理论的自身建设。
在乡村振兴战略的背景下，农村煤改气政策具有重大意义。一方面从理论价值来看，从学术界来看，对于农村煤改气问题的研究和可持续发展以及治理理论的研究及结论已经层出不穷，但是把二者结合起来，利用县乡农村煤改气的经验教训来论证治理理论的应用的研究成果却不多见。笔者拟从保定市江城乡农村煤改气自提出至今经历的起伏入手，通过与治理理论的基本原则结合，来论证并分析治理理论在应用于地方政府、公民和社会组织方面会遇到的问题和解决措施。另一方面，从现实意义来讲，现阶段，保定市江城乡农村煤改气处于一个停滞的阶段，时代的不同，人民生活方式不同，生活方式不同，处理问题的措施也就不同，进而我国政府的管理职能、管理方式、管理理念也要随具体问题的不同而转变，农村煤改气作为我国可持续发展的重要组成部分，牵涉了以政府、公民、社会组织为主要主体的三部分，如何将这三部分主体与环境保护和人民的物质利益、精神财富结合起来进行均衡的调节。从而使我国社会更加和谐，加速社会主义现代化建设以及乡村振兴战略的进程，就是本文的现实意义。
立足于国内，农村煤改气作为中国可持续发展的重要组成部分，在中国可谓是方兴未艾，最早追溯到2015年，在中国便零零星星的开始出现。每一项政策的提出、推行，在各个阶段都会有其理论依据。鉴于农村煤改气作为政府主导的一项政策，在实际上无论对公民还是对社会组织亦或是政府来讲都有其重要的意义，众多学者从各种视角、领域对其进行了研究。纵观对于农村煤改气的研究，大都是轻理论而偏实际。但是也有部分学者对农村煤改气与可持续发展、当代治理理论的衔接做了许多努力。南开大学环境科学与工程学院冯银厂教授2016年12月19日在《中国环境报》发表的《煤改气是加重了污染还是改善了质量？》一文中明确的指出农村煤改气的众多好处。比如由于燃气是清洁能源，既减少过去使用煤炭对于人身体的直接危害，也减少了二氧化碳以及氮氢化物的排放，同时也提出了坚决统筹治理污染，加强对大气污染的治理等[1]。
从国外来看，国外关于中国国内的农村煤改气问题没有过多研究，大多停留在概念介绍的层面。但是中国农村煤改气属于政府主导的可持续发展的问题，属于政府主导的调和环境保护与公民利益问题，也可以用治理理论来对其进行解释。
在学术研究中，也已经出现一些代表人的代表作，如罗茨的《新治理：没有政府的统治》、吉尔斯·佩奎特的《通过社会学习的治理》、盖伊·彼得斯的《治理的未来：四种出现的模式》和沃尔特·基克等人的《管理复杂网络：公共部门的行动战略》等等，在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了公共行政和政府管理[2]。与此同时，治理理论不断发展，逐渐成为内容丰富、具有严密逻辑框架的理论体系。
本文拟通过对作为可持续发展的重要组成部分的农村煤改气问题及其与治理理论相结合的应用研究指出保定市江城乡农村煤改气背景下在地方政府的主导下，公民和社会组织共同参与过程中面临的问题和总结的宝贵经验。对以后中国农村煤改气在各级政府主导下如何调节环境保护与公民利益之间的关系进行研究。利用治理理论分析保定市江城乡农村煤改气政策执行方面存在的缺陷并提出解决措施。
本文主要采取了三种研究方法。第一，文献研究法。在前期从报纸、电视、图书馆和网络上收集大量关于保定市江城乡农村煤改气的相关研究文献，从而初步了解保定市江城乡农村煤改气的进程和发展趋势。在对国内外治理理论研究中，对治理理论的基本观点和研究现状有一定的认识。第二，实证研究法。通过对河北省保定市江城乡的调研，具体研究其中的村民、政府官员、社会组织成员对于煤改气的看法以及所做出的应对措施进行科学的归纳、总结。第三，比较研究法。通过对于阜外农村煤改气的研究来看待保定市江城乡农村煤改气研究，从中找出在政府、公民、社会组织三方调节环境保护和各自利益的措施与方法。
第2章相关概念及政策法律依据
农村煤改气作为大气污染防治的重要举措之一，并不是凭空问世的。一方面立足于乡村振兴战略的背景下，一方面作为可持续发展的重要成果。保定市江城乡农村煤改气政策有其政策和法律依据。同时，煤改气不仅是一种自然科学的专业术语，也作为社会人文学科的概念来经常使用。本章主要内容就是保定市江城乡农村煤改气政策相关概念及政策法律依据。
2.1相关概念
2.1.1煤改气政策
在可持续发展的时代背景下，自2013年9月10日xxxx发布《大气污染防治行动计划》起，各地陆续出台大气污染治理相关政策，削减煤炭消费总量，增加清洁能源的使用[3]。煤改气政策便顺势产生。所谓的煤改气政策就是到2017年，除必要保留的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉，其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉[4]。
2.1.2生态文明建设
生态文明建设其实就是可持续发展的延伸，提高到绿色发展高度，利在千秋，不给后人留下遗憾而是留下更多的生态资产[5]。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现，xxxx、xxxx高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效[6]。
2.1.3政策执行
政策执行是指经过公共政策合法化的过程之后，政策被采纳所进入的下一阶段[7]。政策周期所包含的重要的一环便是政策执行，政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径[8]。政策执行有效性事关公共政策的成败。
2.2农村煤改气政策有关依据
2013年以来，随着全国大范围出现雾霾的情况，xxxx提出了减少雾霾，进一步提高空气质量，保障人民群众身体健康的一系列措施、方案，发出了向大气污染宣战的口号。
2.2.1法律依据
2013年9月10日xxxx发布《大气污染防治行动计划》。要求全面整治燃煤小锅炉，加快推进集中供热、煤改气工程建设，地级以及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉，改用电、新能源或洁净煤，推广应用高效节能环保型锅炉[9]。保定市政府为贯彻落实环保部《京津冀及周边地区2015-2016年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》精神。全面实现农村散煤清零，根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《河北省大气污染防治条例》、《保定市大气污染防治条例》、《中共保定市委、保定市人民政府关于推进大气污染防治综合治理的意见》等规定，市政府决定全部行政区域实行全面禁煤、禁燃、禁售、禁储、禁运，并严格处罚、强化监督[10]。
2.2.2政策依据
为加快实施煤改气工作，河北省多渠道筹措资金，利用亚行、世行等贷款给予煤改气重点扶持，鼓励社会资本投入，争取金融机构低息贷款。建立定期监督、考核通报机制，对进展快、成效高的市县区给予表扬奖励，对进展慢、工作不力的市县区强化问责。保定市政府出台《关于加快实施保定禁煤区气代煤的指导意见》，到2017年10月底前，实施煤改气将能享受到一系列补贴支持政策：首先，设备购置补贴70%，每户最高补贴金额不超过2700元[11]。其次，采暖期间用气补贴给予采暖用气1元/立方米，由省、市、县各承担1/3，补贴政策及标准暂定三年。最后，气代煤用户不再执行阶梯气价，给予建设村内入户管线户均4000元投资补助[12]。
2.3本章小结
本章主要介绍了本论文所涉及的相关概念的涵义以及保定市江城乡农村煤改气的政策、法律依据。本章首先对煤改气政策、生态文明建设等与本论文相关的关键词汇进行解析。其次将保定市江城乡农村煤改气政策的政策、法律依据进行了阐述，确保其理论来源，奠定了研究的基础。
第3章保定市江城乡农村煤改气现状及分析
随着乡村振兴战略以及可持续发展的不断深入人心，作为大气污染防治的农村煤改气政策方兴未艾。在保定市江城乡农村煤改气政策推行的过程中，社会各界十分关注其进度和存在的问题。
3.1保定市江城乡煤改气的背景
保定市竞秀区江城乡，面积39平方千米，人口接近四万。辖江城东队、江城西队、东阎童、南阎童、西阎童、大汲店、后高庄、石家庄、刘家庄、张辛庄、郄庄、李庄、许庄、吴庄、尹庄、徐庄16个村委会，乡政府驻江城西队村[13]。
按照保定市大气污染防治三年攻坚行动总体要求，保定市新奥燃气有限公司承担162个村，约7万户的天然气替代散煤改造任务。2015年6月，该公司开始有计划的进行江城乡农村煤改气，截至10月底，4个村完成主体施工。江城乡作为保定西郊边缘的县乡，其煤改气工程的推进，不仅是保定市农村煤改气的典型与范例，也是保定市行政管理职能、方式、观念转变的先进模范。保定市
新奥燃气有限公司建立了分片包干的专一沟通渠道和人员队伍，多措并举利用各种形式开展行之有效的沟通协调，为江城乡农村煤改气打下了坚实的基础。截止到2018年2月，江城乡所管辖的16个村，全部完成煤改气工程，标志着市场、政府互相协调为人民群众服务、兴天下之利的美好景象[14]。
3.2保定市江城乡农村煤改气存在的问题
具体问题应具体分析，而分析问题需要在具体明确的框架的指导下进行，本文拟通过将保定市江城乡农村煤改气政策执行为框架来分析牵涉其中的保定市政府、江城乡政府、保定新奥燃气有限公司、江城乡农村住户即政府、公民、社会组织三者的合作关系。运用治理理论从三者的合作状态入手，依据现有的主观和客观问题深入分析保定市江城乡农村煤改气政策执行困难的本质原因。从现有的模式和状态来看，存在着以下几方面原因。
3.2.1相关主体自身能力不足
3.2.1.1地方政府创新意识薄弱
一方面受传统官僚制的影响，政府公共部门长期遭受官大一级压死人的情况而无法摆脱。保定市政府将政策执行的方案下达给江城乡政府之后，并没有提及如何在市政府的扶助下进行推行，而只是限期进行，只是传统的官僚主义的作风和角色定位。另一方面，基于上述情况所导致的后果就是在没有政策宣传、普及的情况下政策执行的说一不二，与农村住户没有合作倾向，是一种自上而下的命令状态。与此同时，受传统官员遴选的局限性，缺少专才的选拔，导致传统观念在政策执行中占据主导的地位，在权力下放乃至公私合营方面存在很大的阻力。
3.2.1.2公民参与意识薄弱
我国是否存在公民社会，这是一个值得探讨的问题[15]。但是可以明确肯定的是，我国公民社会长期缺乏一种主体意识，参政意识十分薄弱。一方面，在保定市江城乡农村煤改气政策执行的过程中，农村住户只知其所以然，而不知何以然。面对乡镇政府所推行的政策、方案不追问原因、理由，在不损害自身既得利益的情况之下，听之任之，其头脑深处仍然具有传统等级制的烙印，与之相适应的便是言行深陷其中不能自拔。
3.2.1.3社会组织责任意识薄弱
一方面，过分粉饰政策中的有利因素而夸大宣传，掩盖其中的不利因素而一言不发。所报道出来并非全是事实。在保定市江城乡农村煤改气政策执行过程中，保定日报专门发刊来赞扬保定市新奥燃气有限公司的辛勤、诚恳，而从不正面报道其中的拖欠薪金的事件，使得其中一部分农村住户在冬季时处于既已拆除燃煤采暖炉，又无气使用燃气采暖炉的尴尬境地。另一方面，保定新奥燃气有限公司存在的意义是为了营利，其存在的本质属性是不可变更的，长期追寻利益的做法导致了责任感的丧失。除却上述的内在属性的原因之外还有上层在做出有责任感的决策时，下层执行人员也难以有量化的标准、模板来实行，形成上有政策，下有对策的局面。
3.2.2相关主体间合作体系尚未建立
3.2.2.1政府与政府
我国实施的是中国特色的市场经济体制，尽管理论上应该是市场在资源配置中作为一把手，但是现实中却大相径庭，政府的发展规划依旧是领头羊。保定市江城乡农村煤改气政策执行过程中没有一个完善、统一的计划，完全是走一步看一步的情况。而且没有形成法莫如显，二者之间沟通的信息乃至沟通渠道都没有明确、公开，导致政策对接缓慢、滞后。无论是在政府门户网站中还是在政府明确规划的存档中都没有明确的执行计划。立足于保定市江城乡农村煤改气政策，市政府与乡政府在推行这一政策的过程中，二者在追寻自身政绩的基础上很难在效率和效益上达成共识。
3.2.2.2政府与社会组织
政府与社会组织之间的合作历来都是通过公共物品项目的承接来实现的[16]。市场的自发调节和政府采购、招标等制度是调节政府与社会组织之间的天平。但是由于公共物品自身的本质属性，尽管在市场的自发调节下这种合作关系及状态比较稳固，但公私部门在公共物品共同提供的领域方面同样存在着越位、缺位和错位现象。保定市江城乡农村煤改气过程中，不管是市政府还是乡政府都没有与保定市新奥燃气有限公司相应的合理、健全的招标采购制度。这样的后果无非是政府利用自身优势而导致市场中的恶性竞争，最后强者愈强，弱者愈弱。
3.2.2.3政府与公民
政府与公民之间本是政策的制定者、执行者与政策对象之间的关系，政府应向社会公众宣布和传播公共政策的意图和内容[17]。并且在这之后，吸取公民的意见和建议，修改政策、再次推行。在顺应民心的基础上达到政策目标。保定市江城乡农村煤改气政策执行过程中，江城乡农村住户只知道必须要改和修改的时间以及补贴的钱数，但对于补贴的比率以及相应的政策却不了解。使政策只是成为了政策，老百姓不能在政策执行的过程中领会政策的最终意图。无论是市政府还是乡政府都没有配备必要的政策执行人员，没有制定科学合理的管理制度，只有强制、恐吓、灌输式的宣传方式。
3.2.2.4公民和社会组织
社会组织本是为公民服务的，同时有一些社会组织从中获取一定的服务费用。二者本是类似雇主和雇工之间的关系[18]。但这种良好关系是在信息公开、透明以及措施合理性的基础之上奠定的。保定市江城乡农村煤改气政策执行过程中，保定市新奥燃气有限公司除却自己搭气运输的架台与农村住户商议场所之外。例如每立方米补贴1元的消息等都没有与农村住户沟通。相反，只是村委会代行通知和发放。与此同时，农村使用天然气的方式与城市不同，城市将天然气运输管道埋于地底，农村天然气是用管子在空中架起，这就比城市的安全隐患要大得多。在这种情况下，保定新奥燃气有限公司应该派遣驻村或者驻乡、村维修抢险部门，但实际情况与此背道而驰。
3.2.3合作体系的内部保障措施尚未完善
现代治理理论极力强调沟通以及与之相配套的绩效管理及激励机制。正是在这种情况下，保定市江城乡农村煤改气政策执行在政府、公民、社会组织三者合作方面的积极性缺失乃至丧失，各方自身定位和功能体系不明确，各扫门前雪现象屡见不鲜。
3.2.3.1沟通方式的单向性与单一性
保定市江城乡农村煤改气政策执行过程中包括了政府、公民、社会组织三方面主体。既然包括了多方面的主体，那么也就包含了多方面的力量。这些属性不同，目标层次不同的力量的博弈、合作之间就或不可缺的有长效且有效的沟通。目前保定市江城乡农村煤改气政策执行依然是以政府为中心主导的三方参与的模式，与此相对应的就是自上而下的比较单一的沟通方式。由于采用传统型官僚组织模式，具有层级节制的办事作风。高人一等尚为贵、低人一等沦为贱在政府内部跨层次之多、官僚之风蔚然荡漾，引起谣言的产生以及从下对上沟通无门和无法顺畅通达的局面。造成上有政策，下有对策的尴尬局面。社会组织与公民这两方面力量的沟通，大都不过如此。单向、单一的沟通方式阻碍政策执行过程中信息的反馈，造成谣言的产生，直接破坏合作体系的产生。
3.2.3.2协调的机械性
协调作为治理活动的主要内容之一，既包含内部协调、又包含外部协调，同样也包括内外相互协调。本文强调的是政府、公民、社会组织相关主体间关系的协调。首先，煤改气政策采取的是服务外包的形式，政府内部大多是文官，没有相应的技术人才。但是在服务外包的过程中，政府公共部门没有意识到初级承包商与次级承包商之间的复杂关系。比如保定市江城乡农村煤改气政策执行过程中将所有改造工程交由保定市新奥燃气有限公司，缺乏对项目工程的招投标以及公开信息等。其次，市政府没有意识到燃气公司与工人之间，与农村住户之间的复杂的承接关系。最后，由于政府冗官、冗员，但同时却缺乏专业的合作体系负责人员，使得协调虽然显得一板一眼，但在内容方面却显得空虚无实，使得在改造过程中具体步骤的制定和落实存在不同难度的问题。
3.2.3.3激励机制空白性
要想马儿跑得快，就要马儿吃得饱，同样，引用到政策执行过程中，就要相应地具有匹配的激励机制对政策的顺利执行进行保障。激励按照内容可以划分为正激励与负激励[19]。政府与社会组织内部往往采取薄赏重罚，少数的奖励，频繁的惩罚。政府是为天下兴功利除公害的地方，将社会责任感与服务意识放在首位进行行为处事的评价。而社会组织往往将政策执行的效率放在首位，讲究用最少的时间做最多的事。怎样建立一种通用的激励机制则直接影响公私部门之间合作的效果。保定市江城乡政府以公共责任为主则会对经济效益的关注有所减少，保定市新奥燃气有限公司则会追求最大利益，二者之间会产生摩擦。目前二者之间尚未形成统一的激励机制，使得良好、完善的合作体系的建立进一步推迟。
3.2.4相关主体间关系紧张
3.2.4.1主体之间责任推诿
保定市江城乡农村煤改气政策以市政府、乡政府为主导，在缺乏法律、制度方面对政府部门、农村住户以及新奥燃气有限公司的权利和义务做出明文规定的情况下推行的。三方面主体之间的目标差异以及各自利益的不同，影响到三方之间的有效合作。例如在政策补贴这方面，保定市新奥燃气有限公司没有直接或者派人监督进行补贴的发放，而是交由各村村委会进代发，村委会又与粮食补贴政策混淆为一直接发放，导致农村住户极大不满，农村住户向上反应情况时却无处可去。市、乡政府与燃气公司之间存在踢皮球的现象，二者都不愿为此负责。
3.2.4.2主体之间信任危机
权力和责任像是水流一样，在东打开缺口向东流，在西打开缺口向西流，没有一个萝卜一个坑的情况下，一旦存在或出现问题，所涉及的主体便逃之夭夭。是政府、公民还是社会组织负责？政府部门因为公共责任的缘故，不能也不可能承认自己是弱势群体。但是，公民和社会组织却以此为保护伞，进行各种游说。它们往
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