粤港澳大湾区养老制度衔接研究【字数：7369】
【摘要】
粤港澳大湾区人才流动带来的养老需求刺激与湾区老龄化严重趋势的双重压力下，积极推进粤港澳大湾区跨境养老发展会是最优选择，如若能够打破湾区三地社会养老服务现存的壁垒，为解决粤港澳三地的跨境养老问题，在制度衔接上进一步寻求到新方向、新思路，就能够更好地参与粤港澳大湾区规划建设，加快推动粤港澳大湾区养老服务体系建设，为国家发展大局开辟新路贡献自己微薄力量。本文将从粤港澳大湾区跨境养老现存的问题出发，结合已有的粤港澳大湾区养老制度的衔接情况，为解决现存跨境养老问题，在制度衔接上提出自己的建议与总结，望能够帮助粤港澳大湾区的养老发展。
【关键词】跨境养老；养老保险制度；制度衔接
1前言
粤港澳大湾区的发展，涉及到人流、物流、资金流、信息流等四方面的互联互通[1]。建设大湾区，首先就是涉及人才的流动与交流。而《粤港澳大湾区产业发展及人才流动报告》也能充分突出人才流动之快，2019年三季度大湾区人才净流入率为1.3%，较去年同期的1.24%进一步提高[2]，这直接反映出大湾区持续向好的人才吸引力。同时，湾区经济加速流动，而带来的人才需求，像居住需求、医疗需求、养老需求等，也显现制度衔接的重要性。建设粤港澳大湾区，就是在一个国家、两种制度的条件下，推动区域深度合作[3]，而如何将制度的异变成利，真正打破制度的壁垒、实现规则的对接，成为粤港澳大湾区能否区域深度合作的关键。
港澳地区老龄化问题本就严重，老人跨境回内地养老的现象也十分普遍。澳门早已进入老龄化，65岁以上的老年人占总人口比重将增至15%左右。且澳门特区面积小，加上人口密集，安老设施长期缺少，部分澳门居民选择到内地来养老已经是十分常见的。香港地区早在2014年，65岁以上老年人就已占总人口的13.65%[4]。而《粤港澳大湾区发展规划纲要》文件的印发，愈使跨境养老成为备受关注的养老看点。粤港澳大湾区三地制度的“异”如何找到平衡点，如何推动粤港澳大湾区人才的跨境养老制度的衔接就成为满足人才流动带来的养老需求的障碍。
本文旨在在粤港澳大湾区三地社会融合趋势日益明显的情况下，挖掘出当前三地社会养老服务工作存在的制度壁垒，为解决粤港澳三地的养老制度衔接问题出谋划策。在粤港澳大湾区三地区域深度合作的趋势下，伴随人流而来的养老问题与原本大湾区老龄化问题严重的双重压力中，如若能够打破湾区三地社会养老服务现存的壁垒，为解决粤港澳三地的跨境养老问题，为解决粤港澳三地的养老制度衔接问题，在制度衔接上进一步寻求到新方向、新思路，不仅能够给粤港澳大湾区的养老制度建设工作提供建议参考，不断深化完善的养老制度规则衔接，持续增进民生福祉，还可为更好地参与粤港澳大湾区规划建设，加快推动粤港澳大湾区养老服务建设，为国家发展大局开辟新路贡献自己微薄力量。
2粤港澳大湾区养老制度现有衔接
2.1粤港澳大湾区三地养老制度对比
养老制度多以养老保险制度作为载体。广东省的基础养老金领取标准为每人每月65元；个人账户养老金的每月领取标准，就是累积除以计发月数[6]。广东省根据党的十九大提出的要“完善城乡居民基本养老保险制度”精神，修订了并从2020年1月1日起实施《广东省城乡居民基本养老保险实施办法》。调整完善了在按规定办法发放的基础上，对缴费超过15年的老人，每超过1年的每月加发不少于3元基础养老金。个人缴费档次标椎也调整为每年180、240、360、600、900、1200、1800、3600、4800元九个档次。
香港的养老主要三部分组成，第一是高龄津贴与综援，俗称生果金，这一部分资金来源是由政府财政承担。每月能够领取1345港币，但70岁及以上的老人，申领条件较多也比较繁杂，需要对申领老人的身体状况和个人资产等都要进行整体评估。第二部分“职业储蓄”，也就是在香港被称作强制性公积金，简称“强积金”，有些类似我国的企业年金。香港强制要求18岁到65岁年龄之间的在职员工都必须参加。强积金缴费标准是职员每月收入10%，其中5%由职员本人缴纳，5%由雇主缴纳。强积金计划投资计划多样，有多种成分基金或其他，可以自己选择投资。退休时，可选择将累积投入的本金以及累计收益一次性取出。第三是“个人储蓄及家庭资助”，通俗来说就是靠自己。香港一向是“自力更生、效率优先”的理念，投资一些开发充分的养老理财产品，保险一点的就投资风险较低的保险类产品[7]。
澳门政府为解决人口老龄化问题，坚持以“以人为本”施政理念。政府推出现金分享计划、医疗券计划、中央储蓄制度以及强制性与任意性之双层式社会保障制度等福利政策，为达到“家庭照顾，原居安老；积极参与，跃动耆年”的目标不断采取相应措施。所谓的现金分享计划，可以理解为向特区居民提供资金补贴，即每位澳门永久性居民每年都能收到9000元，非永久性居民每人每年有6000元补贴。另外，针对退休人士，还提供每年7000元的敬老金以及39000元的养老金[8]。
表2-1粤港澳大湾区三地养老制度对比
2.2粤港澳大湾区现有养老制度衔接
粤港澳大湾区，由原先的区域合作规划上升为国家战略，粤港澳大湾区吸引着不少优秀人才流入，港澳人士到内陆工作生活、大陆人士到港澳地区工作都将成为常态，这必然会进行湾区制度的衔接。如何方便流动港澳人士到粤、大陆人士到港澳地区工作生活之后所涉及的养老制度的衔接就成为了粤港澳大湾区制度启动改革的其中重要一环。澳门街坊总会横琴综合服务中心副主任禤绍生接受采访中说，“跨境养老无外乎是两个东西，一个居住问题、一个医疗问题”[9]。的确如此，在老龄化问题严重的背景下，湾区人才的跨境养老主要显现在养老政策、以及涉及湾区养老的医疗与居住问题上。以下将整合归纳出为方便粤港澳大湾区人才流动，港澳湾区三地在养老政策、以及涉及湾区养老的医疗与居住问题上的现已有的养老制度衔接，又由于大陆人士流向港澳地区受到众多入境限制，不作研究，以下仅讨论港澳人士流向内地现已有的养老制度衔接情况。
1.在养老政策方面
内地养老政策衔接方面。2019年2月18日，中共中央、xx印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，点到了6次与养老相关[10]。2019年07月05日，广东省委、省政府印发《关于贯彻落实<粤港澳大湾区发展规划纲要>的实施意见》，推动港澳居民在医疗、养老、住房等民生方面，享有与内地居民同等的待遇[11]。从2019年12月20日起实施的，广东省多部门联合下发《关于进一步完善广东省港澳台居民养老保险措施的意见》，完善港澳台居民在广东省参加养老保险的政策措施，鼓励和支持用人单位为港澳职工建立企业年金，允许用人单位使用财政资金，为其购买商业养老保险[12]。2019年11月29日，国家两部门审议通过，公布《香港澳门台湾居民在内地（大陆）参加社会保险暂行办法》，规定已在港澳台参加当地社会保险并继续保留社会保险关系的港澳台居民，可不在内地参加养老、失业保险，但应当依法参与应对突发风险的医疗、工伤和生育保险[13]。
香港养老政策衔接方面。2013年与2017年分别了出台“广东计划”、“福建计划”，且参加计划的香港老人领取高龄津贴可以不用每年回香港领取。香港政府在2020年1月1日起，把长者生活津贴扩展至这两大计划。这三项津贴有单次特殊设置，香港老人不用像以前一样，连续居港最少一年，也能领取到广东计划或福建计划下的长者生活津贴[14]。
2.在养老居住方面
内地养老居住方面。2017年1月18日，泰康之家·粤园在广州正式投入运营[15]。2019年1月10日，第四届广东省养老服务高峰论坛暨第二届粤港澳大湾区养老产业实战论坛开展[16]。2019年2月15日，《广州市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的通知》印发，鼓励境外投资者举办民办营利性、非营利性养老机构，并能够享受与本地同等政策待遇，禁止单独设置附加条件或者准入门槛[17]。2019年8月12日，对于两会期间，全国政协委员李伟斌提出的《关于鼓励合资格大湾区跨境保险企业通过产品创新，助力粤港澳大湾区养老养生事业的提案》，广东省人民政府答复，将大力支持境内外保险机构在粤港澳大湾区建养老社区[18]。2019年11月12日，广东省第一家全外资注册的养老院，樵晋老龄康养家园开业[19]。2019年10月17日起，省民政厅等11个部门联合印发的《关于进一步做好养老机构登记备案和监管工作的通知》，社会力量按多种分类类型，进行登记备案，即可投资举办养老机构[20]。
香港养老居住方面上。推出“广东院舍住宿照顾服务试验计划”，与在广东营办的两家养老院合作，除了香港本地，可以选择入住这两家位于深圳和肇庆的养老院，食宿费用、护理服务和个人照顾费，甚至医疗费用都由政府资助，俗称“政府买位”。香港赛马会深圳复康会颐康院，就是其中的一家港资养老院，符合申请资格的老人就能够获取香港政府资助，即使不符合，每月费用也低过香港当地。另如果参加该计划的老年人，或领了公共福利金计划下的“广东计划”，就还可以获发每月高龄津贴。或领了综援长者下广东及福建计划，还可以额外获发每月一次的杂项费[20]。2015年，提出对符合条件的香港老人全数报销养老床位费用[21]。
澳门养老居住方面。《纲要》提出支持在横琴建设集养老、居住、教育、医疗等功能于一体的综合民生项目，将在“一国两制”的原则基础上，探索把澳门教育、医疗、社会保险、通讯等民生配套，延伸覆盖到横琴。新建成的民营养老机构江门新会颐逸护老中心，与陈经纶医院，将医、养、护三结合，叠加老人们的医疗卫生服务需求和生活照料需求[22]。
3.在养老医疗方面
内地养老医疗方面。2018年，粤港澳三地签署的《粤港澳大湾区卫生与健康合作框架协议》，提
出要在医学人才、园区合作、机构办医、医疗养老、产业发展、合作机制等方面推动大湾区医疗协同发展。2019年4月9日，广州市发布《广州市医疗卫生设施布局规划（2011—2020年）修订版》，详细规划了广州市2020年医疗设施发展布局蓝图，并且规划形成“一主一副五分网络化”公共服务均等化的空间布局结构，即一中心城区医疗卫生服务主中心、一南沙副中心与5个医疗服务分中心[23]。
香港养老医疗方面。2015年，提出对符合条件的香港推出香港大学深圳医院老人医疗券试点计划，允许70岁以上的老人在首家试点医院港大深圳医院就诊，使用香港政府发行的医疗券抵扣指定门诊服务的费用[21]。2019年11月6日下午香港行政长官林郑月娥，出席粤港澳大湾区建设领导小组会议，公布16项普及到大湾区发展的政策措施，其中有关医疗领域的是，容许在大湾区内地城市的指定港资医疗机构，使用已在香港注册的药物和常用医疗仪器[24]。
澳门养老医疗方面。2018年初在立法会上，澳门行政长官崔世安回复议员提问有关为居民跨境养老提供福利随行措施的问题上，表示政府研究从保险制度入手，保障在相关地区的长者[25]。2019年澳门特区政府开始在珠海横琴，为澳门长者购买医疗保险作为试点。自2020年1月1日起，符合条件的港澳台居民，在珠海市参加社会保险，珠海财政将给予参保补贴，个人缴费额的65%全部计入个人账户[26]。
3粤港澳大湾区跨境养老现存问题
根据现已有养老制度衔接情况来看，在养老服务的政策支持上，以及在养老产业发展与养老医疗合作上的制度衔接上，大湾区养老发展已经有很好的合作基础，但当前的粤港澳大湾区养老制度的衔接探索，仍不能完全解决湾区的跨境养老问题，湾区三地的深度合作仍存在不可避免的差异问题。为能加快粤港澳大湾区跨境养老发展，必需先了解分析大湾区跨境养老所面临的挑战，才能更好的在制度衔接上为解决现存问题献策。
3.1社会保障制度差异
粤港澳大湾区，不仅社会保障管理体系与主要的资金来源不同，湾区老人退休收入与福利待遇也有很大的不同，因此虽然港澳湾区在不断促成保障制度衔接，但三地在合作管理上还存在覆盖面不够全面、福利可携带性不足等转移接续问题。
3.1.1覆盖面不够全面
香港官方调查显示，2016年跨境在广东省生活的65岁及以上的香港退休长者共有7.7万名，但真正领取津贴的人数并不多。香港劳工及福利局数据显示，截至2019年1月底，广东计划约有16800人领取；福建计划则约有1500人领取。相比之下，广东计划与福建计划两项计划受惠覆盖的人群可以说是小的[27]。在湾区老龄化的压力下，我们都在积极探索如何安老的社会问题，但面对沉积已久的老龄化问题，跨境养老服务在双方截然不同的规则、法律体系，相关转化接轨的制度政策下，还处于试验阶段，在短期内覆盖面难以得到全面保障。
3.1.2社会保障与福利待遇可携带性不足
以香港为例，出台“广东计划”、“福建计划”，以及把长者生活津贴扩展到两大计划，年长者不用每年回港领取高龄津贴。但是老人在对发放的津贴仍然有不满意的地方。香港福利待遇类型众多，每项津贴领取的额度都不同，符合资格的老人可以申请不同类型、不同金额的津贴。而生活在香港的所能领到津贴往往会高过计划内的和高龄津贴的总合，会使来港澳大湾区生活的老人产生实际到手的钱变少了的感觉[14]，从而在港澳湾区生活的幸福感也会有所降低。这都是其中的一个缩影，可以看出虽然粤港澳大湾区在积极探索制度衔接，但仍显不够，社会保障与福利待遇可携带性还不足，还不能完全满足湾区内养老需求。
3.2养老服务质量评分不高
与我国整体的养老服务保障相比较，港澳两地的社会保障制度是非常完善的，在养老服务上也已走过了几十年的历程，其服务水平媲美许多发达国家的服务水平，发展得十分成熟。那么就本段落侧重讨论，内地方面跨境养老服务质量评分不高的原因。
3.2.1市场投资吸引力未达峰值
东莞市一家港资养老机构人员透露说，这几年港澳长者在内地养老相对比例偏低，香港资本也已有撤资打算，机构计划调整方向针对内地居民养老服务[26]。2018年3月，南沙区内港澳资本养老机构审批下放，但目前仅有的一家公建民营养老机构[27]。据养老天地数据显示，广东省养老机构数量共为1781家，其中广州226家、深圳92家、韶关86家、梅州122家、东莞39家、佛山121家。养老床位达48.9万张。但我国老龄化问题不可忽略，广东省预计2020年将达1518万人。计算平均下来每千名老人养老床位只34张，如若将跨境养老的港澳老人计算入内即会更少。假设粤港澳大湾区一系列利好动作明明是有利于粤港澳大湾区的未来发展，但对跨境养老服务的市场投资者来说，似乎还不够有强大且持续的吸引力。是因为现政策限制还不能完全接受港澳长者的安老压力，市场投资者们都还持观望的态度，认为粤港澳大湾区相关的政策有的还在探讨中，有的落地不久，且具体制度落地还需要更多考察，尚未形成足够强大的市场吸引力。
3.2.2养老服务质量短板明显
2017年起，民政部等政府六部门联合启动了为期四年的全国养老院服务质量建设专项行动，持续整治了36万处服务隐患[28]，很大程度提升养老服务质量。但是尚不完全满足港澳地区跨境老年人要求。
一是养老服务基础仍然薄弱。目前广东省“居家-社区-机构”三位一体的养老服务体系建设正在起步，居家服务不完善、社区服务不发达，养老机构在服务体系中发挥着支撑作用。二是养老服务工作运营复杂，养老服务必须涉及多个政府部门与产业结构，其中的运营目的与资金来源也不同，协调推进力量必然削减、协同作用难以得到有效发挥。其三，产业发展区域性、结构性不平衡。纵观广东省全省整体的养老资源投入，区域性、结构性不平衡，重养老机构、轻居家与社区；重设施、轻服务，而且贫困地区农村敬老院政策倾斜力度不足，特困人员供养服务提升还需加强[28]。
3.2.3养老服务产业集群发展不完全
虽然澳门与广东自贸试验区的横琴片区产业发展态势足，但事实上养老服务产业集群发展得还并不完全。对于年长者普遍存在的“医养结合”需求，香港年长者使用医疗券，需要去到香港大学深圳医院就医。香港赛马会深圳复康会颐康院的老年人，去香港大学深圳医院的路程比较远。广州市天河区老人院，设立了内部医务室，实行24小时医护在岗。想必其他养老服务产业机构大多也是实施这样的配套设备。但其中的可能存在的问题仍然需要我们加以关注，内部医务室是否能够满足养老机构内长者医疗需求；是否能够确保在紧急时，在最短时间内得到有效救治；在需要手术治疗或者指定门诊治疗项目中能否符合医疗服务标准等。
3.3养老医疗服务问题突出
养老就离不开医疗，大湾区有关养老制度政策都逐步在完善，更多有利于养老医疗服务的配套政策也不断在推出。但是不仅现在内地城市自身的医疗问题尚未解决，大湾区内养老医疗服务问题也比较突出，医疗卫生资源准入限制多、医疗规则衔接有待加强等。这不仅限制了粤港澳大湾区医疗协同发展，还减缓了探索跨境养老的衔接的脚步。
3.3.1医疗卫生资源准入限制多
粤港澳大湾区的内地城市准入港澳特区的医疗机构以及医师人员执业等已经近十年。2019年11月6日香港公布16项的容许在大湾区内地城市的指定港资医疗机构使用已在香港注册的药物和常用的医疗仪器。首家内地公立医院改革试点的医院香港大学深圳医院，即是粤港澳医疗合作的一大亮点。这都说明粤港澳大湾区三地在积极探索跨境医疗合作，但显然还需不断加强，原因在三或以上。
一是“人”，医师人才定级难通过，其资质认定标准衔接也是比较困难。港澳地区与内地医师人才定级或者说是职级评定，处于不同体系的两者有着很大的差别。内地医师大都分为主任医师、副主任医师等职称级别，不同级别的医师对照不同的人才待遇。而香港和海外医师没有对应的职级制度，不设置职称级别。在内地没有相应的职级认定，就无法享受同等相关待遇与优惠政策，这在一定程度上影响了其在内地的发展。而且港澳医师又由于职级考试的模式、内容都与港澳体系不相适应，通过参加内地职称定级考试比较困难[28]。
二是医疗的准入条件众多。一是药品、器械进口制约，仅限大湾区使用香港注册药物和医疗仪器。境外药品及医疗设备配备要想进入内地必须通过严格管制，还不允许医院自行购买境外药品与大型医疗设备，需要向国家申请配额，且审批手续繁杂和花费时间多[28]。二是医疗技术方面。香港澳门已经掌握了十分很成熟的医疗技术，如辅助生殖、放射性粒子植入治疗、同种胰岛移植治疗糖尿病技术等，但都无法在内地实施。
三是港澳医疗机构准入有要求。虽然粤港澳大湾区已经允许港澳医疗机构进入，但是其条件要求较高，且明确规模配置。而在港澳的医疗机构可以自由选择规模开办[28]。
3.3.2内地医疗问题尚未解决
湾区内地城市本身存在医疗问题尚未解决，“看病难、看病贵”问题一直都是热门话题。首先是政府投入不足。广东省的医疗卫生支出占政府预算支出的比重，在近年来虽有所上升，相比较于国外发达国家医疗卫生支出所普遍达到的15%的来说仍不够。第二，医疗服务发展不平衡。相比较于香港澳门，广东与全国的情形一样，最大的特点都是医疗服务发展不平衡，这是长期以来的相对短板。2019年11月23日的第九届全球健康促进大会，广东省卫生计生委副主任陈义平在会上，曾就医疗服务发展不平衡提及说：“主要表现在三甲医院人山人海，基层医院无人问津，优质资源集中在珠三角地区，2015年每千人口的医生，珠三角是2.49，非珠三角地区只有1.8。”[29]三甲人山人海，基层医院鲜有问津的现象是都成了常态，而包含了两区九市的港澳湾区必将会聚集大量人口，医疗服务发展不平衡与医疗资源的紧缺更加明显。
3.3.3医疗规则
原文链接：http://www.jxszl.com/lwqt/yzlw/303943.html
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