财政支付弥补我国养老金缺口问题的研究【字数：7310】
摘要：进入新世纪以来，随着我国上个世纪五十年代的婴儿潮所诞生的人逐渐步入了老年人的行列。所谓人口老龄化，是指60岁或65岁以上的人口在总人口中所占比例不断上升的过程。联合国教科文组织规定，一个国家或地区60岁以上的人口占该国家或地区人口总数10%以上，或65岁以上的人口占该国家或地区人口总数的7%以上，那么该国家或地区就进入了老龄化社会。而中国早在1999年己成为老年型国家，并进入老年型社会。按照这一标准我国目前类似于上海、北京、广州等许多沿海的发达地区和城市都已经在逐步向着老龄化城市所迈进，并且随着时间的推移预计到2040年，我国的人口老龄问题化会更加严重。
因而在全球人口老龄化趋势日益加剧的背景下，养老金缺口已成为一个世界性难题。逐年扩大的资金缺口已使现行养老保险制度面临严重的财务危机。随着中国养老保险体制改革的进一步深化和公共财政体系的逐步建立与完善，面对日益严重的养老金缺口问题，笔者认为，应当以财政支付补充养老金缺口，彻底解决我国的养老金缺口问题。本文试图从财政支付补充养老金缺口的理论依据与实证分析为养老金缺口的解决提供具体方案。
养老金缺口问题涉及较多学科，财政支付能力的理论分析和实际资料涉及理论较多，因此，本文综合运用宏微观经济学、新制度经济学、计量经济学、财政学、劳动经济学、统计学、人口学以及保险精算学中的相关理论对中国养老金缺口的财政支付能力进行了理论层面的研究。同时，运用了理论分析与实证分析相结合，以定量分析为主，定量分析和定性分析相结合的方法，突出强调西方经济理论与中国现实状况的有机结合，对调整财政支出结构弥补养老金缺口、多渠道筹集养老金和健全与完善多层次的养老保险计划等策略进行了研究。
全文在理论框架上，从公共财政与养老保险的内在联系出发，从财政支付能力的角度运用实证研究和规范分析相结合的方法对养老保险制度改革中出现的养老金缺口的问题进行了研究，得出通过调整财政支出结构和运用企业年金制度等措施可以解决未来时期养老金缺口的结论。由于本人理论修养和实际调查能力的限制，在引用数据以及分析数据之时可能会出现不全面不深刻的情况。
关键词：人口老龄化；养老金缺口；财政支付手段；公共财政；养老保险
第1章引言
1.1选题背景与研究意义
伴随国家几十年来坚持不懈地实施计划生育国策，伴随人们生活观、价值观的改变，我国的出生率较以前大大地降低，60岁以上人口所占总比例越来越高。根据国家统计局的统计数据显示目前我国65岁以上人口约为1.3亿，已达到总人口的10%，按照国际惯例，这个数字意味着我国已经进入人口老龄化时代，同时也进入了养老金支付的高峰期。但是由于我国养老保险制度起步较晚，在保险金的管理上存在诸多问题，加之养老保险制度的不完善，我国的养老保险金面临巨大的缺口，这个缺口个人无法承担，企业承担会使自身背上沉重的包袱。在此背景下，本文的研究就有了实践意义和理论意义。笔者认为在养老保险体制改革的进一步深化和公共财政体系的逐步建立与完善的条件下，公共财政完全有能力支付弥补养老金的缺口。
1.2研究文献综述
从目前国内外学者的研究文献来看，对养老保险制度的筹资模式、养老保险制度变迁以及对体制转轨产生的隐性债务、资金缺口等方面的研究较多，而提出具体解决方案并进行实证分析的文献，相对较少。
1.2.1国内外学者对于养老保险制度的研究
龙朝阳（2009）对中国公共养老金制度模式进行了研究，考察了公共养老金制度的各种模式的经济效应与风险因素，探讨适合我国国情的公共养老金制度模式，就养老金制度的基本概念进行了辨析，澄清了关于公共养老金制度的模糊认识，挖掘、整理与提炼公共养老金制度的理论依据，并从理论上分析各种公共养老金制度模式的运作风险与经济效应；伊志宏（2009）对养老金投资与资本市场的国际经验与中国的选择问题进行了研究，选取了美国、英国、智利、日本、韩国等五个国家，对其养老金体系的主要特征、发展过程及养老金投资与资本市场的关系进行了比较系统、深入的分析，并提出了对研究和解决中国问题有益的启示；万春（2009）对我国混合制养老金制度的基金动态平衡问题进行了研究和分析，基于多种人口口径、多种方案的、系统的养老基金动态平衡的研究，填补了国内此领域研究的空白。从整体平衡和结构平衡两个视角研究我国养老基金的动态平衡，基于四种人口口径、四种方案以及三个输出指标的复杂分析过程，提供了系统分析养老金制度的数量方法；朱青（2003）对养老金制度和养老金的实际运作进行了研究和分析，同时结合我国的实际情况，对我国养老金制度改革中丞待研究解决的一些问题，诸如养老社会保险制度的筹资模式是否应转向基金式、开征社会保险税的必要性，社保基金能否入股市、如何鼓励企业举办补充养老保险等问题提出了一些个人看法；杨再贵（2010）用公共养老金OLG模型分析的原理研究中国社会养老保险制度的实例，是对国外以往研究的扩展或创新。根据理论推导或仿真模拟的结果提出了政策建议；国外学者莫迪利亚尼和莫拉利达尔考察了拉丁美洲社会保障体系改革中存在的缺点，及这些改革的真实成本和影响这些成本的因素。同时，也讨论了美国和西班牙的社会保障改革是如何能够执行包含了很多完美特征的健康体系的；王晓军（2000）对养老金需求与养老金制度的基本结构、养老金制度的设计、基本模式、养老金计划成本与债务的估计方法，以及中国现行养老金制度的精算评价等问题进行了全面深入的分析；林羿（2006）根据国内企业年金的制度构架和实践需求，分析总结了美国企业养老金的监督管理经验，满足了国内企业年金借鉴国外企业养老金监督和管理有关经验的迫切需要；刘昌平（2008）基于规范研究方法和实证研究方法，从经济学视角分析了养老保障发展史上的三次重要的制度变迁，并在总结制度变迁的动因与发展趋势的基础上，提出了建立可持续发展的中国多支柱养老社会保障制度的战略构想；Feldstein（1974）和Barro（1974）对政府债务和现收现付养老保险制度的影响进行了研究。受此启发，Auerbach和Kotl(1987)创立了动态生命周期模拟模型，简称A-K模型。这一模型可称之为在理论方法和分析工具方面的实质性拓展。由于西方国家人口老龄化问题日趋严重，现收现付的养老保险面临支付危机。因此，从经济角度对养老保险问题的讨论也非常活跃。Hu,A.（1997）对重新构造中国社会保障体系进行了实证分析并展望了它的未来；MartinFeldstein,JefilLiberman（2006）研究了中国政府实施养老保险体制改革的潜力问题。EstelleJams（2001）对中国养老保险体制改革的动因及存在的问题进行了详细的分析；RobinBlackburn（2003）对中国养老金改革提出了较为全面的对策，包括增加缴费、变现国有资产、建立企业年金制度
1.2.2国内外学者对于养老金缺口问题的研究
边恕（2008）以公共养老金隐性债务规模的测算、中国现行的解决办法以及构建新的隐性债务解决方案为逻辑中心，从养老金制度融资模式转型与隐性债务产生的理论分析入手，在理论上探讨了影响隐性债务规模的几大因素。进而将影响养老金隐性债务的参数加以扩展，同时利用世界银行开发的PROST软件，测算了中国2001～2050年每年的隐性债务规模，并就其变动趋势加以分析。最后，提出以推迟退休年龄、提高缴费率和收缴率以及加强财政转移支付力度的组合方案，来彻底解决公共养老金隐性债务问题的结论；穆怀中（2008）对中国现行养老保险制度框架下现收现付的统筹养老金如何科学、合理、规范的进行指数化调整，从而既能保障退休者的权益，又能减轻人口老龄化给养老金计划所带来的财务压力，减轻企业和政府的负担的问题进行了研究与分析；徐文全、梁冬、岳浩永（2006）基于人力资本理论对养老金缺口的弥补方案进行研究，结论表明应该采用弹性退休年龄的改革，从增加积累和减少支出二方面来弥补养老金的缺口。王利军（2008）从养老金缺口财政支付的理论研究入手，对公共财政中的养老保险支出进行了理论和实证的分析并提出完善养老金缺口财政支付的对策与建议。
1.3 研究方法与研究思路
养老金缺口问题涉及较多学科，财政支付能力的理论分析和实际资料涉及理论较多，因此，本文综合运用宏微观经济学、新制度经济学、计量经济学、财政学、劳动经济学、统计学、人口学以及保险精算学中的相关理论对中国养老金缺口的财政支付能力进行了理论层面的研究。同时，运用了理论分析与实证分析相结合，以定量分析为主，定量分析和定性分析相结合的方法，突出强调西方经济理论与中国现实状况的有机结合，对调整财政支出结构弥补养老金缺口、多渠道筹集养老金和健全与完善多层次的养老保险计划等策略进行了研究。
1.4创新与不足之处
在理论框架上，从公共财政与养老保险的内在联系出发，从财政支付能力的角度运用实证研究和规范分析相结合的方法对养老保险制度改革中出现的养老金缺口的问题进行了研究，得出通过调整财政支出结构和运用企业年金制度等措施可以解决未来时期养老金缺口的结论。由于本人理论修养和实际调查能力的限制，在引用数据以及分析数据之时可能会出现不全面不深刻的情况。
第2章我国养老金缺口的形成原因及现状综述
2.1我国养老金缺口的形成原因
2.1.1人口老龄化的概念与内涵
人口老龄化最早被提出与使用，是在1940年美国人口学家R.泊尔（Raymond.Pearl）发表的《人口的老龄化》一文，但这时将人口老龄化现象归为一个生物学现象，直到1948年，法国人口学家索维
发表了《西欧人口老龄化的社会经济后果》一文，才较为系统的对人口老龄化现象和宏观经济发展联系起来并加以研究。在索维的论文中，强调了人口老龄化现象的重要性，说明了这一现象的本质意义在于其所产生的后果，将其对社会经济的影响作为论述的主题，并持消极的态度。50年代以后，伴随着西方国家人口老龄化程度的加深与其所产生的后果的不断显现，对人口老龄化现象的研究也逐步升温，这一概念也逐步丰富与完善，在1956年的《人口老龄化及其社会与经济影响》一文中，第一次科学的界定了人口老龄化的概念，强调人口老龄化是指人口年龄结构的整体变动趋势，而不能简单的考虑人口的变动趋势，将这一概念与个体老化与个体衰老区分开来，并成为了学术界的一个共识。在1982年的《维也纳老龄问题国际行动计划》中，对老龄化问题的内涵进行了确定，指出老龄问题包括了人道主义方面的问题与发展方面的问题，即包含了对于老年人的生活、健康、保障等方面与在老龄化进程中社会经济发展两个方面的问题。而在1991年的《世界人口老龄化的现状》报告中，重新界定了人口老龄化的经济影响，认为以往的消极结论存在问题，认为要区别看待发达国家与发展中国家的不同情况，随后在2002年的第二届世界老龄大会的有关文件中，清楚的认定了人口老龄化问题的性质，即人口老龄化的影响不单是消极的，它既是挑战也是机遇。
国内学者在1982年世界第一届老龄大会以来，也逐步开始重视对于老龄化现象的研究，丰富了老龄化的概念与内涵。有的学者指出人口老龄化存在超前式（与经济水平不相适应）与同步式（与经济水平相适应）两种模式，我国属于超前式，而西方发达国家属于同步式，因此我们在应对老龄化所带来的问题时，既需要借鉴其经验，也需要注意其间的突出差异（邹沧萍、杜鹏，1990年）。有的学者通过预测，指出在2020年以前，人口老龄化对中国经济的影响是积极的，但之后就是消极的。也有的学者指出，人口老龄化不利于社会经济发展的理论与社会实践之间存在着较大的矛后，认为在实践中，人口老龄化只对社会保障有较大影响。
2.1.2人口老龄化越来越严重
伴随计划生育国策的深入人心和生活压力指数的日益提高，人口出生率日渐减少，使得老年人在人口比例中所占比例提高，从而导致人口老龄化越来越严重。2010年全国老年人口已达1.78亿，到2014年将超过2亿，2026年将突破3亿。2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势；到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家；到2050年，社会进入深度老龄化阶段。伴随人口老龄化越来越严重，中国面临养老金支出越来越多的问题。
通过表1.1可以得出以下结论：就总体趋势而言，人口老龄化越来越严重，养老金支付的总额越来越多，这就意味着养老金支付的金额愈来愈大。但是通过现付现支和统筹制积累起来的养老金不足以支付，每年国家都会以财政兜底的形式或者是个人账户空账的形式进行贴付。
2.1.3养老金制度存在一系列问题
受我国经济发展水平的限制，目前主要实行现收现支制和社会统筹和个人账户相结合的统筹制，前者主要在事业单位推行，现职人员缴纳的养老保险金用于支付已经退休人员的退休金；后者主要在企业推行，国家个人和企业三者共同承担，xxxx1997年颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定:企业每年定时向相关机构缴纳养老保险金，所占比例一般在总额的20%以内，随着职工缴纳比例的增加而逐年降低，最低不得低于3%，企业职工在任职期间每年都要用自己所得的工资缴纳一定的养老保险金，保险金的比例从4%起，随着工龄的增长和收入的提高比例逐渐上升，最高达到8%，也就是说企业和职工二者缴纳的比例和应该不低于11%。
现收现支制刚推行时，我国的人口老龄化程度比较低，所收每年都会有较大的剩余额，但是随着退休人员的日益增多，事业单位的养老金个人空账严重，甚至出现收不够支的情况。积累制中，职工个人工作不稳定，有些经常会出现跳槽的情况，相应的企业因为这些职工不会立即用到退休金所以没有及时为他们办理；鉴于国家兜底的情况很多企业缴纳养老保险的积极性不高，拖欠养老金的企业不在少数，更有甚者出现拒缴行为。长期的拒缴、少缴和漏缴致使职工到了退休年龄却没有足够的养老金可领，于是相应机构会采取预支现有职工部分和要求国家兜底的情况，这样一来统筹实际上变成了企业间的养老金转移和积累不足部分的国家兜底。
2.1.4养老金管理意识不强
2.1.4.1养老金现金管理的意识不强
养老金管理是一项关乎社会稳定人民幸福的工程，它的正常运转离不开一定的现金，现金用来应对退休人员养老金的支出和透支部分养老金的到期的债务偿还。对于退休人员养老金的支出，要严格监管现金的使用计划的编制和落实，及时地查阅日月年以及长期的现金使用情况，根据退休人员养老金支出现金流动计划以及短期现金流量预测报告和长期现金流量报告，有效地分析和控制现金流量，严格控制退休人员养老金的支出，确保透支部分养老金的到期债务的及时偿还能力。但是不管是现收现付制还是积累制均没有注意到资金使用的计划性。
2.1.4.2养老金不能够保持合理的资金比例
要使筹集的资金数量、流动性资产和长期性资产保持合理的比例才能确保养老金的按时足额支付能力。但是相关负责人员并没有把缴纳来的资金做好统筹，也没有按照一定的发展计划，做好筹集资金的分配使用，这样流动性资金不能用来用来支付所有退休人员的养老金，长期性资金的使用不能考虑退休金的规划问题，也没有做好会计的防范工作，以致出现了会计为某个人私利而短期内挪用的现象。
2.1.5养老金面临隐性养老金债务问题
这个问题主要针对国有企业的员工，在过去，国有企业实行低工资高福利的待遇，剩余的部分完全被财政或者是国有企业占有，用于各种形式的投资，形成了新的国有；其他所有制的员工在职业生涯的中途加入国有企业，会直接造成隐性债务问题；有一些国有企业由于价格不能真实地反映价值，企业的利润信息不准确，，企业没有产生相应的养老金积累，但是其员工已经为社会做出了应有的贡献，在退休后理应得到相应的退休金，这部分金额在一定程度上会转化为隐性债务。
2.2我国养老金缺口的现状
2002年以来，我国养老金当期缺口(当期养老金支出与养老金收入的差额)每年一直徘徊在500亿—600亿元人民币。据测算，全国基本养老金收人的15％-20％要依靠国家财政补贴。根据《中国养老金发展报告》的一系列数据表明，如果我国继续执行现有的养老金制度，那么伴随人口老龄化的日益加剧，中国的养老金缺口将在2016年集中体现出来，2035—2040年达到高峰，高峰时段每年将出现1000亿元的养老金缺口，高峰时段养老金缺口累计达到8000亿—10000亿元，2050年将会迅速回落至4000亿元。从亚洲发展银行的统计数据显示，目前中国的养老金缺口已经高达62亿美元，截止2033年，将迅速提升为533亿美元。这一些列的数据均表明中国目前确实存在养老金缺口，只不过在近期这个缺口不会明显地爆发出来，缺口一旦爆发会产生前所未有的威力。
2.3专家学者对养老金缺口问题提出的对策和建议
2.3.1延迟退休
随着生活水平的提高和医疗条件的进步，我国的平均寿命在逐步提高，根据联合国人口统计机构的相关预测，2020年我国的平均寿命会达到74.7岁，2040年会达到77.9岁2060年是80.3岁。我国目前的退休年龄是女55周岁，男60周岁，对比平均寿命，可以发现退休年龄和平均寿命极不相称，而且我国目前高学历人群工作时间缩短，退休年龄正值工作的高峰期，在一定程度上造成了极大的人才浪费。因而很多专家学者针对此情况提出了延迟退休以解决养老金缺口问题，这个建议的提出有以下科学依据：从全国来看，养老金是生产力成本中不可分割的一部分，养老金缺口也就意味着政府需要划拨相应的款项进行兜底，这些款项的来源是各种税率，税率的提高和种类的增多会加重企业的负担，进而影响企业的核心竞争力；职工只要是不退休就可以缴纳一定的养老金，据《中国养老金发展报告》数据显示：退休年龄每延迟一年，养老金账户就可以增加40亿元，减少160亿元的支出，缩小200亿元资金缺口；就人口的老龄化程度而言，2020年老年人口将达到11．2％，到2040年将达到22％。这就意味着按照目前的退休年龄计算，2040年劳动力资源将会非常地短缺，以较少的劳动力的养老金来满足较多劳动力的资金缺口问题，资金缺口将面临严峻的形势。
2.3.2增加个人缴费比例
不管是现收现支制还是社会统筹和个人账户相结合的统筹制个人均需缴纳相应比例的养老金，因而有些专家学者建议适当增加个人缴纳比例：一是根据行业做适当的调整，对于收入较高且相对稳定的行业来说，国家直接出台相关的文件强制性缴纳，对于收入较低的行业，国家制定一定的优惠措施鼓励职工缴纳；二是针对劳动性质的不同做适当的调整，脑力劳动者随着年龄的增长报酬越来越高，国家可以直接出台相关的政策根据其工龄短的收支情况增加缴费比例，体力劳动者随着年龄的增长收入日渐减少，国家可以采取养老金和储蓄、基金投放相结合的方式通过养老金的固本增值方式鼓励个人积极主动地增加缴费比例。
2.3.3实施政府兜底政策
2.3.3.1经济发达地区
经济发达地区工业化程度比较高，能够为相当数量的劳动力提供就业机会，这部分地区的农村劳动力迅速实现了转移，在较大程度上改变了传统的二元结构，人民的生活水平和收入
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