环保政策制定中非政府组织参与研究
*景先生毕设|www.jxszl.com +Q: ^351916072*
的突出也说明这种不健康的经济增长方式已经显现出“暮光之年”，难以维持太久，这要求我们恰当的处理当前出现的环境问题，更好的适应新经济的潮流。而中国特色的社会主义市场经济不断完善并迅猛发展，我国社会越发向开放、多元的趋势发展，非政府组织（NGO）处理一些较为突出问题时更为灵活和广泛，发挥着政府和企业很难发挥到位的作用，推动社会的进步。环保政策制定中NGO的参与是顺应时代发展的趋势，本论文从解决我国当前环保问题为出发点，将NGO作为研究主体，结合分析当前我国非政府组织（NGO）成功案例，分别从非政府组织（NGO）参与环保政策制定的现状、非政府组织（NGO）参与环保政策制定存在的问题以及非政府组织（NGO）参与环保政策制定的解决对策三个大方面进行分析。关键字：非政府组织（NGO） 政策制定参与 环境保护The Study on Environmental policy Participation of NGOs Student majoring in Administration Management Tang ChunwenTutor Xiang YuqiongAbstract：Along with the past thirty years of development closely around the theme of "economy", China’s economy has gained great development. Under the background of high growth of economy, such growth pattern of extensive and high consumption mode leads to more environmental problems. Environmental problems badly destroy the harmony between man and nature, and will further hamper China’s development of economy and society. It is difficult to maintain for too long. In order to better adapt to the development of the new economy, NGOs begin playing an important role in environmental affairs when environmental problems keep appearing. The article takes NGOs as research subject, then has an overview of their of their modes in environmental policy participation and the factors impacting behavior in environmental policy participation with some specific case, rising suggestions to the modes in participation finally. 绪论（一）选题背景及研究意义伴随着中国经济持续增长，忽视环境破坏的经济增长模式给环境带来严重的破坏，由于人们对工业高度发达的负面影响预料不足，导致出现资源短缺、环境污染和生态破坏等环境问题。各大都市久久无法消散的雾霾、渔民频频由于水质污染损失惨重、化工污染导致地质灾害隐患严重等现象的出现都严重影响了人们生活质量和社会的可持续发展。环境治理已经变成与中国公民密切相关且热门的事情。从2015年政府工作报告中“要像对贫困宣战一样坚决向污染宣战”的誓言，到2015年政府工作报告中“环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理”的行动纲领，让环保成为民众视线中不可忽视的热点。在党和政府都高度重视环境保护的同时，民众的环保意识也有所提升，中国环境文化促进会的一项最新调查表明，近九成的民众觉得环境破坏问题对当代社会生活产生了巨大负担，且约七成的民众觉得环境治理对经济发展有重要影响。从如今环保活动参与度就可以看出公众参与环保的意识已明显增强，世界自然基金会（WWF）2007年在澳大利亚悉尼发起了第一届地球一小时活动，目前已发展成全球规模最大的气候问题公共活动，截至2015年已有173个国家和地区的超过7000座城市加入。可见，非政府组织（NGO）为“全民环保”提供了一个合适的平台，是公众环保行为的新型载体，是公众参与环保的策划者和管理者。近几年我我国NGO不断涌现，发展突飞猛进，在很多领域都起着不可忽视的作用。以梁从戒先生为首成立了 “自然之友”，随后 “北京地球村”、“绿色家园志愿者”、“中国野生动物保护协会”等也相继成立，中国发展简报统计结果，我国NGO现共成立3358家，其中环保与劳保类型的NGO共550家。无论是汶川地震的救灾计划，还是对金沙江两岸的违建水电站提出公益诉讼，非政府组织（NGO）都发挥了举足轻重的作用，引起了社会的热点关注。我国NGO飞速发展，影响范围也持续扩张，但由于国内非政府组织（NGO）正处于发展初期，仍存在各类问题，本论文将通过综合分析的方法，针对现阶段非政府组织（NGO）在政策参与方面出现的问题，根据我国国情，提出合理的对策建议。（二）文献综述相比于国内非政府组织（NGO）而言，国外的环保NGO发展已经相对成熟，无论从理论研究还是实践效果来看都已经比较完善。随着我国近几年非政府组织（NGO）的兴起，国内也有部分学者着手于对非政府组织（NGO）的研究，但在非政府组织（NGO）政策参与方面的研究仍略显单薄。周华敏认为我国非政府组织（NGO）组织动员能力比较低，政策制定过程参与度不高，尚缺乏社会影响力和政策影响力，认为由于我国行政政策的地理空间以及事务范围领域都过于庞杂，所以随着政策环境的不同，我国非政府组织（NGO）的参与过程也随之有不同的特点。该学者认为“环保非政府组织的组织素质”“环保非政府组织与政府的关系”“开放的有效性制度保障”“政策过程透明化与开放程度”“政策参与渠道建设”是影响政策制定中NGO参与的主要因素。并指出要从“增强NGO自身水平”“扩展NGO网络机制”“全面推进政府职能改革”几个方面着手改善政策制定中NGO的参与方式。周巍具体说明了政策制定中NGO参与的具体方式，该学者将中国NGO政策制定参与方式具体分为十二种：“提供相关政策建议和信息；直接代表；私人接触；参加听证会;提起行政复议和诉讼;举办学术会议、论坛、座谈会;出版期刊、报纸、杂志；组织连署活动；联盟游说；借助国际力量；借助新闻媒介；抗议和暴力对抗活动”。并且指出影响中国非政府组织政策制定参与的主要原因有：“‘代表性’和‘与政府合作’之间的矛盾”；“非营利性’和‘利益驱动’之间的矛盾”；“‘效率’和‘公平’之间的矛盾”；“‘维护国家主权和安全’与‘国际合作’之间的矛盾”。李东云从分析草根NGO代表“云南大众流域管理研究及推广中心”和国际生态环境保护民间组织“美国大自然保护协会（TNC）”实例作为分析主体，将公共政策制定过程中的四个主要环节的理论作为框架，深入的阐述NGO在我国的环境治理事务中的参与途径和参与方式。并且提出非政府组织在中国环境治理事务中的影响和价值，综合分析影响非政府组织参与行为因素。综合以上概括的几位学者的文献，可供研究的领域大致分为：环保政策制定中NGO 参与现状及成效； 环保政策制定中NGO 参与存在的问题； NGO 参与环保政策制定存在问题解决措施。在分析现有文献的基础上可以发现，环保政策制定中有关NGO参与的研究构架基本形成，但有很多的细节亟待研究，现有文献对于专门就NGO政策参与为研究主体的研究较少，并且对于如何解决当前NGO政策参与困境的可行性措施较少。本文希望可以弥补以上不足，在综合分析的基础上提出环保政策制定中非政府组织（NGO）参与模式优化建议。（三）研究方法和研究思路在研究方法上，本文主要采用了文献分析法、系统分析法、案例分析法和比较分析相结合的方法，通过管理学、社会学、经济学等相关理论指导，结合NGO“自然之友”的案例，穿插资料和数据，保证结论客观可行性和真实性。第一部分是绪论，引出研究对象非政府组织（NGO），概括了本论文的选题意义和研究现状，为下文的进一步分析起铺垫作用。第二部分是对环保NGO的概念以及政策制定的概念进行介绍，并且介绍引出研究主NGO 参与环保政策制定。第三部分介绍了环保政策制定中NGO 参与的现状及成效，主要以“自然之友”的发展历程作为案例穿插进行分析研究。第四部分是根据我国环保政策制定中NGO参与的影响因素，分析指出当前环保政策制定我国NGO 参与存在的问题。第五部分是在前文的基础上，结合我国国情， 提出环保政策制定中我国NGO参与存在问题的解决对策，提出优化建议。一、非政府组织与政策制定参与（一）非政府组织（NGO）非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。二十世纪八十年代以来，非政府组织(NGO)与非营利组织(NPO)越发成为各个领域人们讨论的热点话题，人们逐渐将NGO和NPO视为公共管理范畴内作用日渐显著的新型机构理念。NGO一词最早是上世纪四十年代在美国加利福尼亚州签定的联合国宪章第七十一款中出现。在此条款中，第一次正式授权联合国经社理事会对当时的NGO开展协商活动并且对NGO的活动进行规划布置。之后联合国经济社会理事会在他们的决策表决中将NGO定义成“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。联合国是最早使用 NGO这个词且定义了它正面的制度性含义以及参与独特的公共管理事务的决议地位。在联合国的网站里，对NGO 赋予了这样的含义：NGO 是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。美国学者salamon提出:NPO或者NGO是具有这些公共特性的民间团体：①组织性；②民间性；③非营利性；④自治性；⑤志愿性。上文两种阐释是分别从功能和属性不同的视角来定义和研究NGO。NGO 是与整个政府体系分离的，并且具有某些公共属性、能够担起特定公共义务的新型社会组织，该类组织在人类社会生活的各个阶层和领域都十分的灵活，不同类型的组织在其方式、组织结构、活动范围等截然不同，但大多数却都具有非政府、非营利、公益或共益和志愿四个方面的根本性质。近几年，我国改革开放事业进展突飞猛进，以公有制为基础的社会主义市场经济不断完善发展，整体也越来越开放，NGO作为新型的社会力量加入，尤其对一些社会问题、社会矛盾突出的层面，NGO更彰显其灵活性和代表性，NGO 通常是起着政府和企业不具备或者无法完全发挥的作用，促进中国特色社会主义道路的完善和发展。我国的NGO 主要可以分为事业和民办非企业单位、社区管理型团体、社会团体。不同种别的NGO，其追求目标和活动领域也存在很大的差异。Salamon教授将NGO的活动类别分为社会、慈善教育与研究、环境、公民与倡导、国际、商业、宗教等12类。本文主要研究的是NGO在环保政策制定中的参与，在改善我国乃至全球的环境问题中都发挥着不可替代的作用。（二）政策制定参与政策制定又可以说是政策规划，它作为政策过程的第一步显得尤为重要。通常意义上来说，政策过程包括政策问题界定、政策构建议程、政策方案规划以及政策合法化这些环节。①、关于问题界定，包含了研究问题、划定边界、调查事实、罗列目标和目的、划定范围、分析损益、再次审核表述这七个环节；②、构建政策议程，其主要途径主要有：政治领导人、公共组织、利益集团、大众传媒、公众突发事件、技术创新和变革、政治运动、原有的政策、专家学者、社会公众等九种渠道；③、政策方案规划，主要指相关决策人用来解决相应问题而根据相应的困境采取合理的处理办法；④政策合法化是指法治队伍对其审核、主要领导的讨论决议、行政首长签署发布政策。近年来，我国公民参政意识不断提升，合法履行公民责任，维护自身的合法权益，公民参政已经成为不可抗拒的发展趋势。而由于公民的无组织性、文化程度不同等劣势，非政府组织（NGO）的出现为公民参与政策制定提供了良好的平台，联合成组织的形式参与环保政策制定可以集思广益，避免了因个体能力、资源、途径等差异导致的参政效果不明显的弊端，从而集合社会上的力量作用到环保政策制定参与当中去。非政府组织（NGO）可以代表特定群体的利益参与政策制定，从而提高了政策制定的可行性和民主性，使政府制定的环保政策符合现实情况，切实维护民众利益。非政府组织（NGO）的形式参与到政策制定中有利于促进政府信息的公开化、透明化，完善法制化建设，促进环保政策制定的透明度和合法化。二、环保政策制定中NGO参与的现状和成效（一）政策制定中NGO的参与环境污染的问题严峻的当下，环保政策的制定已经成为从中央到地方都高度重视的环节，也是中国绿色发展、可持续发展的重要保证，是改善经济增长方式的主要任务。环境治理工作需要政府起主导作用，与此同时，民众的支持和参与也发挥着重大作用。非政府组织（NGO）凭借其组织性、公益性、非营利性的优势，通过政策参与的方式为环保事业贡献一份力量。非政府组织（NGO）政策参与的内涵主要有：1、政策制定中NGO参与具有非营利性从某种意义来说，NGO 的利益需求即对民众利益需求的追求。一方面，相比于营利组织追求组织利益，环保NGO更侧重公民经济利益的实现，这就保证了NGO能真正从民众角度出发，将能够代表阶层群体诉求的议题真正纳入政策制定议题，使最终政策真正反映到民众的利益中去；另一方面， NGO 在政策参与过程中，当遇到政府政策损害公民利益的情况时，可以及时进行交涉，对政府政策制定起到一定的监督作用。2、政策制定中NGO参与具有一定的过程性政策制定参与过程包括政策问题界定、构建政策议程、政策方案规划、政策合法化等环节，非政府组织（NGO）在政策制定时参与环节不定，体现了非政府组织（NOG）政策参与的相对机动性和高效性，并且根据NGO 的类型不同，NGO的政策参与途径也多样化。并且，相比于营利组织单纯的经济领域和经济议题的单调性，NGO可以从不同角度、不同领域提出议题，保证了议题的广泛性。3、政策制定中 NGO参与具有一定的公开性和主动性（二）环保政策制定中NGO参与的现状随着非政府组织（NGO）的兴起和不断发展，民间非营利组织成为参与政策制定的一股新兴力量，促进了我国环保政策的合理性和针对性。从过去的环保运动来看，从藏羚羊保护运动，到反对怒江水坝计划，再到圆明园防渗膜事件，非政府组织（NGO）都从中发挥了巨大的作用，受到了社会各界的关注。下文将以“自然之友”为案例，具体分析我国NGO 参与政策制定的现状。1、环保政策制定中NGO参与方式趋向多样化环保NGO政策参与方式种类繁多，根据不同的分类标准环保NGO政策参与方式的分类也多种多样。根据是否适合法律可以分为制度化参与和非制度化参与。而制度化参与和非制度化参与又可以细分为以下几种：提供相关信息和政策建议；私人接触；直接代表；提起行政诉讼和 行政复议；参与听证会；举办学术 会议、论坛；出版期刊报纸；联盟游说；组织联署 活动；借助新闻媒介等几种常见方式。近几年，我国NGO在开展各类活动的同时，积极参加听证会、学术论坛等活动，为我国环保政策和环保问题献策献计，并且注重引进媒体力量，通过新型媒介传播扩大自身号召力，进而更好的参与到政策制定之中去。2、个人意识到集体意识“自然之友”是由梁从诫先生创办的一家非营利性的民间环保组织，组织目标是推动公众参与环境治理事务，2010年以来“自然之友”的工作重心是如何回应我国快速城市化进程中越来越严重的城市环境污染。其倡导的与自然和谐发展，合理分享利用资源的美好愿景和呼吁公众提高环保意识的组织使命吸引了社会各界人士，在持续开展各类环保活动的同时也继续扩大组织自身的影响力，帮助企业实施环保性计划公益活动，推动企业的环保建设，提升社会环保意识。与此同时，“自然之友”注重网络平台的建设，建立“自然之友-真心实意，身体力行”的官方网站和“中国环境NGO在线”网站，便于各非政府组织（NGO）的交流合作。发展至今，“自然之友”作为最早一批中国NGO在环保政策制定方面发挥了不容小觑的作用。它利用自身的灵活性将环保政策渗透到社会公众之中，呼吁公众参与，代表社会弱势群体的利益，使政府制定的环保政策真正作用到社会之中；“自然之友”十分注重教育活动，提升公民的环保意识和环保能力，呼吁公众绿色生活；在兼顾自身发展的同时，指导和支持新兴非政府组织（NGO）的建设和发展，沟通合作，形成一股合力共同致力于环保政策制定的参与。3、NGO自身能力的提升4、与各界建立良好合作关系环保政策的制定中NGO 作为新兴力量加入，因此其与政府相关部门处理好关系是其正常参与政策制定的根本。“自然之友”自成立以来，就与国家环保局等政府主管部门确立了合作实施项目的关系。随着我国环保力度的加大，政府全力相应国家政策，但改善缓慢，非政府组织（NGO）积极与政府合作，转变自身发展模式来整治污染问题，倡导绿色经济。2005年初，圆明园防渗膜去留问题成为社会热点关注话题，“自然之友”同多家NGO发表联合声明，要求圆明园管理处尽快委托具备资质的环境影响评价部门针对此事开展环境影响评价，而且吁请环保部门针对环评报告书召开听证会，“自然之友”总干事薛野出席听证会且发言并且展示出“自然之友”观鸟组两年来对圆明园生态进行的追踪考察报告和照片，强劲的说明圆明园防渗膜的铺设对生态有着破坏性影响。之后，国家环保总局对圆明园东部湖底防渗工程提出全面整改的要求，“自然之友”对该项目的整改要求发挥了重要作用。5、社会环保意识有待提升NOG代表的是社会群体的利益，因此公众的环保能力的高低直接决定了非政府组织（NGO）环保政策制定参与的效果。我国传统经济留下的弊端导致企业在环保事务跟企业利益之间无法权衡，公众环保意识淡薄。“自然之友”通过各种形式对环保的重要性进行传播，引导公众绿色消费，通过发起环保活动、出版环保刊物、借助媒体等方式进行。“自然之友”近年来与中国社科出版社合办出版年度环境绿皮书《中国环境发展报告》 ，到现在为止出版过六本。此书主要是用从民间组织的角度来反映、考察和反思中国的环境保护现状和延伸方向，坚持用真实数据和事实来阐述，强调其实证性、真实性。（三）环保政策制定中NGO参与的成效1、促进了环保政策的科学民主发展近年来，我国不断涌现NGO ，并且通过自身能力的提升在环保政策制定中发挥了重要作用。政策制定时NGO代表公众利益在参与中发声，将民众真切愿望传达给政策制定机关，促进了环保政策的民主建设。另一方面，非政府组织（NGO）凭借其自身草根特色将社会真实环保现状反映给相关部门，是环保政策的制定更具针对性，根据我国现实国情，提升了环保政策的科学性。我国非政府组织（NGO）参与的“反对怒江水坝计划”等引发社会密切关注的大型项目，都是切实反映民众建议，通过对民众意见的收集总结，在环保政策制定中积极发言，对我国环保政策的长远发展意义重大。2、为环保政策制定拓宽了参与渠道环保政策制定中NGO的参与为我国环保政策制定提供了新思路。NGO 通过自身的便利条件，将自身对环保的理解传达给相关部门，通过利用内部媒体宣传、召开相关研讨会、向有关部门书信等非制度化的参与方式参与环保政策的制定，是对传统政策制定参与渠道的创新。从近年来曝光的环保事件来看，几乎都是从某个人或组织的呼吁倡导引起社会关注的，从而达到联合参与的目的。联合参与常态化已经成为当今环保政策的特征，联合参与利用合力扩大影响力，增强了环保政策制定中NGO参与的力量。而且，NGO近年来也越发注重与政府的合作项目，双方合作日渐成熟。三、环保政策制定中NGO参与的困境（一）非政府组织（NGO）自身困境1、双重管理体制的制约我国政策制定中NGO的参与在法律制度方面存在“双重管理体制”的障碍，根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对于NGO实行“双重体制”， NGO的申请注册成立管理是由相应的民政部门负责，而其他日常的管理事务则由业务的主管部门负责，但我国相关法规对“主管部门”有严格要求，必须是“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”。因此很多NGO由于找不到主管部门只得依附于政府。除此之外，《社会团体登记管理条例》第13条规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备”。该条例严重限制了NGO的登记申请。以上各种限制严重影响了我国NGO的登记和正常发展，过高的登记门槛，直接影响了我国NGO的合法性地位。2、NGO的非营利特征与利益驱动存在矛盾政策制定中NGO的参与不同于其他组织的突出特征是其参与目标的非营利性，在政策制定中该类型组织参与的目的不是为内部成员谋取利益，并且任何利益也无法在组织成员之间进行分配，NGO 所获取的利益最终只能用于组织自身发展的各项活动中。但从另一个角度来说，NGO自身是一个成员较为固定和组织形式相对稳定的实体组织，不仅组织自身的发展需要资金支持，而且根据马斯洛需求理论划分的生理、安全、归属与发展、尊重与自我实现的需求，组织内的成员在不同的阶段也需要各种利益来满足自己各阶段的需求。因此在政策制定中NGO参与时利益难以平衡。NGO自身非营利的特性必将导致资金的约束，但是任何组织的生存与发展都有赖于充足的资金。NGO资金的主要来源有：政府及主管单位拨款、企业捐款、会费和组织成员捐款。但从近几年的NGO的发展来看，我国政府对NGO的 资助十分有限，并且社会企业的捐赠意识不高，再加之NGO部分有偿活动的收入极少，因此资金的缺乏严重制约了NGO的正常发展和职能运转。“自然之友”作为NGO的带头组织，2011年的总资产为265万元，货币资金占82.6%，年度总收入不足年度总支出，千余人的会员量，会费收入仅占5%，具体情况见图1、图2（图表来自“自然之友”官方网站）。由此可见， NGO的非营利特性与利益驱动的矛盾亟待解决。图1 2011年“自然之友”各项收入组成情况图2 “自然之友”2011年度的财务收支情况图3 环保NGO专职人员情况（单位：百分比）3、NGO自身发展缺陷图4 环保NGO兼职人员情况（单位：百分比）（2）筹资能力不足我国NGO资金缺乏的主要原因是其自身的筹资能力较弱。传统NGO的资金来源主要是政府补贴和财政拨款，依赖政府资金，组织自身的独立性不高，并且随着政府机构改革，我国NGO从政府获得的资金大幅减少，政府引导NGO自筹资金、独立发展、自负盈亏。此外， NGO的组织力量薄弱，在进行各类公共服务时获得的经营性收入很低，收益微乎其微。现阶段我国对于NGO的发展，并没有建立完善的政府支持机制，所以NGO自身筹资能力的不足导致其发展滞后，无法配合制定环保政策的进程。（3）内部管理机制不完善如果说外部管理体制的制约是影响NGO发展的客观条件，那么NGO 的内部管理机制的欠缺就是阻碍NGO发展的根本原因。我国NGO发展起步较晚，因此在内部管理机制上都很不完善，组织自身的管理设置不健全，没有科学的管理机制作为指导，导致NGO在政策参与过程中运作不够规范，进而导致NGO活力和创新精神的缺乏。首先，我国NGO的规章制度不完善。调查表明，有6.1%的NGO没有成立规章或章程，有1.8%的NGO明确表示没有组织章程。其次，我国NGO缺乏科学合理的民主决策程序。根据资料得知，在被调查的NGO中，仅有不到五成的NGO通过理事会或全体会议等正式决策机构来决定组织的重要决策和活动规划，没有明确的民主决策程序，导致在政策制定过程中NGO的参与效率降低，提出的议题缺乏民主性。再有，我国NGO的财务制度不透明。我国相关条例中对于财务工作报告的限定不够严谨，导致没有合适的依据对NGO的财务进行有效监督。（4）官办性和依赖性太强在政策制定的参与过程中， NGO仅凭自身的力量很难争取到很多的支持，在我国传统的官方背景下， NGO在管理和运作方式上，沿袭了官僚制的工作方式，缺少NGO自身应具备的社会性等独特特性。我国NGO在参与政策制定的各个环节都严重依赖政府，导致自身发展受政府影响发展缓慢，降低了组织自身的主动性和积极性。过分的依附于政府机构会丧失NGO原有的组织特色和存在意义，削减了NGO自身发展能力，成为政府的附属品，在参与政策制定时容易受到政府干扰无法正确的判断，这样的恶性循环使得NGO无法发挥自身的优势，反而给政府财政增加了沉重负担。（二）外部因素导致的困境1、NGO与政府合作困难重重2、NGO的权益保障不完善NGO的权益保障是NGO的核心与支柱，也是其能参与政策制定过程的基础。我国虽然已制定了相关法律为NGO提供合法化保障，但这些法律法规和政策对NGO具体参与形式和应该享受的具体权力都没有明确说明，使NGO在权益保障方面无处可寻，这直接影响了NGO在参与政策制定过程中的主动性和积极性。公众对环境问题和环保政策真实情况的了解是政策制定中NGO参与的基础。中国非政府组织（NGO）往往是会因为政府部门的信息不透明而影响自身决策的判断，不能及时了解到政府部门的决策和信息，为NGO政策制定参与造成了极大的障碍。3、NGO的群众基础薄弱群众是NGO赖以生存的基础和保障，我国NGO的群众基础仍是薄弱环节。由于我国NGO起步较晚，加之公众环保意识薄弱，受传统思想影响，缺乏志愿服务精神，因此造成NGO缺乏广泛的群众基础。另外，由于政府的支持力度不足，导致我国NGO无法在政策制定过程中把握主动权。4、NGO重视国际合作与国家安全冲突NGO的国际合作是指中国NGO在本国境内与国际NGO组织就一个议题共同向政府提出主张建议。进行国际合作有利于加强与NGO发达国家的信息交流，从而自身得到发展，并且可以获得宝贵的资金、人才、技术等方面的支持，促进我国的政治经济和社会发展。但由于国际形势和平与动荡并存，仍存在特殊宗教和恐怖主义等，在进行国际合作时如何保证国家利益和安全不受破坏，成为制约我国NGO发展的另一难题。四、环保政策制定中NGO参与的完善（一）改善外部环境1、建立准入与竞争机制由于我国NGO实行“双重管理机制”，成立注册都有一定条件的限制。但实际上， NGO不是以营利为组织目标，其实质是为了维护特定阶层公众利益，具有公益性和非营利性的性质，因此政府应当适当的放宽NGO的登记注册条件，比如可以采取降低对组织人员数量的要求、减少组织经费限制等措施。而在NGO合法性地位方面，应该实施分类注册的方法，即只要NGO经过登记注册就可以获得合法性地位，但分为具有法人资格和不具有法人资格两类， NGO可以根据成立条件来选择登记种类。另外，限制NGO注册的另一项规定是“非竞争性限制规定”，尽管这项规定一定程度上减少了NGO的重复注册，但由于较早成立的NGO在该领域已经拥有垄断性地位，限制了其他NGO的公平竞争，应当适当放开此项政策，将不可重复改为限制一定数量，为NGO的发展提供一定的空间，并且可以促进同类别NGO之间的合理竞争和战略性合作，形成完整的NGO体系，从而更好的参与我国环保政策制定。2、完善政策制定立法和环境诉讼法我国政策制定的参与方面立法不够完善，而且缺乏可操作性。因此针对这种现状应该拟定相关法律，具体规定出环保政策制定中NGO参与的主体范围、参与程序、参与方式以及后续保障等，并且要明确指出NGO能够参与政策制定过程的条件限制和政府应该公开的环境信息。除此之外，应该建立政府反馈机制，让NGO及时得到政府对其提案和建议的态度，提高实际可操作性。完善相关法律法规，保证有法可依，加强政策制定中NGO参与的主动性和积极性。3、重塑与政府的关系政府和NGO作为环境污染治理的两大主体，应该互补合作，取长补短，共同完成环境污染治理的任务。根据我国现阶段情况，在两者的关系处理中应该把握政府主导为主要原则，坚持两者独立平等，但又相互制衡。政府除了要为NGO提供资源等条件以外，要通过其他方式减少NGO的发展阻力，建立长效激励机制，鼓励更多NGO的成立与发展。但政府同时要保证NGO的独立发展，激励但不干预，引导但不控制，形成相互制约、监督有序、公正高效的合作模式。政府自身要加强对NGO的信任和支持，构建正规的交流联系机构，提高政府机构对NGO的了解，从而保证对非政府组织参与环保政策制定的支持。而NGO也要把握跟政府沟通交流的机会，合理协商、积极配合，在相互信任的基础上谋得发展。（二）完善自身发展1、重塑内部管理机制NGO的管理机制主要是靠理事会来执行，但是由于我国NGO发展滞后于社会发展，因此理事会无法发挥其核心治理作用，这种现象取决于NGO的特殊性质。 NGO的产权界定模糊，其既不是私有产权，也区别于国家产权， NGO并不是全体公众受益，它只是为了某一特殊阶层或是公益性目的而设立的。所以说， NGO的所有权 、经营权 、受益权是相互分离的。理事会在NGO中要承担的责任很多，对内是决策机关，对外是行使社会职责。要想彻底解决理事会管理机制的问题，要从法律法规入手，需要有明确规定理事会的责任与义务，规范其行为。用西方发达国家的观点来说，可以界定理事会成员的忠实责任 、注意责任 、顺从责任等。另外，为了保障理事参与NGO决策的独立性，要借鉴企业治理中的独立董事制度，从而防止NGO中产生个人化控制现象。2、健全人才机制3、拓宽筹资渠道NGO自身的非营利性直接限制了其自身经营获取资金的渠道，然而资金是一个组织赖以发展的基础，因此NGO需要通过拓宽筹资渠道的方式获取资金。目前我国很多NGO重点放在环保产品的开发和使用上，推动了我国环保经济的发展。我们可以借鉴西方发达国家经验，放松对NGO的经营管制，允许其通过合法经营获取的盈利。但同时应建立完善的财务审计制度，保证资金支出用于环境保护活动。4、拓宽参与途径，提高参政能力政策制定中NGO的参与要进一步利用现代科技手段。互联网的迅速发展和信息技术的进步创新，为环保政策制定中NGO的参与提供了技术条件。我国全面推行政府上网工程、电子信息产业、构建电子政府，网络社会的逐步成型和网民的数量倍增为NGO参与环保政策制定提供了机遇与挑战。NGO可以通过建立自己网站、定期发表更新相关信息等方式参与政策过程，有效地利用网络等现代技术完善政策参与途径。各类NGO要加强紧密整合和联系。尽管我国NGO近几年的数量不断增多，但参与效果仍不尽人意，政策制定的参与能力也有待提高。因此要建立沟通平台，供具有相同目标和价值观的NGO进行沟通交流，从而就某些项目达成共识并通力合作，形成NGO的系统性网络，增强NGO的活动张力。另外， NGO也可以在维护国家安全的同时借助国际力量，开展国际合作，在注重自身发展的同时合理进行国际合作。小结改革三十年以来，非政府组织逐步成为社会治理的重要主体之一，对政治、经济、社会格局都产生了不可忽视的影响。经济飞速发展的同时，种种环境问题也显现出来。在全球环保的大背景下，政府、企业各方环境治理的同时，萌生了以环境保护为目标的非政府组织（NGO）。我国NGO起步相比与西方国家较为落后，但在上世纪七十年代中国最早的一批非政府组织（NGO）的成立，中国非政府组织（NGO）一直不断发展进步，并且在中国的环境保护、生态环境等方面产生了十分积极的作用。 最近几年中国对可持续发展、绿色发展等经济发展模式高度重视，在相关政府工作报告以及“两会”中都有所体现。中国政府在环境治理中投入了大量资金、人才和技术支持，但仅仅靠政府和企业的努力是不够的，还需要社会各界和组织共同参与的力量，NGO作为公众政策参与的新平台发挥着重要作用，尽管仍存在发展不完善各方面的缺陷，但是对我国政策制定民主性的落实意义重大。参考文献：[1] David M. 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引言
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