政府绩效审计存在的问题及对策研究【字数：7683】
一、绪论
（一）研究背景
由于我国社会经济的快速发展，我国广大人民群众对社会公共服务的需求也在不断增加，这就意味着我国政府需要承担巨大的公共基础建设和基础服务的责任，导致我国财政支出逐年增加。在统收统支的财政背景下，我国政府财政管理面临很多难题，政资金的使用规范性和效率问题是社会公众现阶段最关心的问题[1]。现阶段很多政府机关为了满足下一年的资金使用，盲目进行财政预算编制甚至出现年底集中支出的情况，在此背景下，为了确保我国的财政资金得到有效的运用，而且能够在适当的时候及时利用，这导致了对政府业绩的审计，对政府业绩的审计有效地监测了资金使用的效率和效力，敦促各政府机关提高资金使用管理水平，有效利用资金到民生领域。
经过多年的摸索和实践，我国的政府绩效审计研究不断深入，从最早期的只关注企业财务审计，再到后来的企业内控审计，逐渐向政府项目和财政资金审计领域拓展，从侧重于政府财政资金使用合法性、合规性审计到如今的政府绩效审计。在改进政府业绩管理的背景下，进一步研究审计政府业绩的科学方法，挖掘绩效审计面临的问题，提出更有象征性的方针政策。
（二）研究意义
当前我国对政府业绩的审计正处于初期阶段，虽然已经取得了一些成果，但在理论研究和实践应用上还存在很多问题没有解决，与国外开展政府绩效审计较早的国家相比，差距十分显著。在我国目前的审计准则中，对政府业绩进行审计的审计方法、审计程序和评价标准仍然很薄弱，这使审计员无法对政府业绩的审计作出合理的判断。这些问题限制了对政府业绩的有效审计，本文件根据最初的审计原则，综合了该国的审计环境，着重分析我国审计政府在使用资金方面的业绩。对审计政府业绩时遇到的问题和作出的回应进行了深入研究，不仅能够丰富绩效审计相关的理论成果，同时，也为我国绩效审计的未来发展提供理论借鉴。针对我国的社会经济制度，提出具有针对性的政策意见，为有效开展政府绩效审计的提供实践指导。
二、政府绩效审计相关理论
（一）政府绩效审计的概念
在海外，他们将对政府业绩的审查认为是对所收集的审计证的具体分析和审查，并对政府活动进行独立的评价，为政府提高公共服务质量、实施有效监督、纠正政府不当行为提供有效信息[10]。美国审计署认为政府绩效审计应该围绕经济性、效率性和项目评估展开，将优先考虑公共利益，审计的目的是监督国会履行宪法义务的情况，并改善联邦政府的业绩。
我国根据审计的基本理念，确定了对政府业绩进行审计的概念。独立审计员对有关政府部门和项目的经济活动进行独立审计的结果，同时估测利用财政资源的效率及其执行的效力，以便后续开展经济管理，改善政府机构的服务质量，监督财政资金的使用。
（二）政府绩效审计的特征
1.审计范围广泛
政府绩效审计所牵扯的被审计的单位众多，如政府部门及其所属单位，使用财政资金的事业单位等。政府各单位涉及公共服务各个领域，具有广泛的受众，所以，在进行审计时政府应该涉及较多单位部门。因此，在实际进行业绩审计时，审计范围包括行政部门的行政活动、使用财政资金的公共事业单位的资金使用情况、以及其他经营活动。常见的绩效审计有被审计单位的资金运用，具体包括政府机构预算资金审计、工程或投资项目等。
2.审计方法灵活
我国对政府业绩的审计范围很广，因此需要在审计方法方面有灵活性。。传统的财务报表审计常见的几种方法有账项基本审计方法、内控审计方法、风险导向审计方法等，而执行情况审是计将抽样、观察、访谈、个案研究和比较分析方法结合起来，这些方法以基本审计方法以及收集和分析审计证据的方法为基础。每个审计项目和选择适当的审计方法以取得审计结果。
3.审计标准多元化
政府绩效审计对象呈现差异化的特点，这一特点使得被审计的各办事处的业绩评价指标差异很大，无法使用固定的评价系统，甚至无法使用相同的审计项目，不同年份开展都需要考虑不同的影响因素，选取不同的评价标准。因此，在实施政府绩效审计时，需要综合运用不同的绩效评价指标，提前做好准备工作，根据不同被审计的自身特点进行分析。衡量一个审计项目评价指标选取成功与否的关键在于，其评价标准能否配合实际审计工作有效开展。
4.审计结果滞后
政府主管机构、服务机构和企业的某些行政和经济活动的效率往往需要一段时间才能显现出来，特别是一些需要投入大量财政资金的大型工程项目，其效益难以在短期内显现[5]。因此，在审计政府执行情况时，如果审计员仅仅审计当前业务的执行情况，他们就无法正确评估项目的有效性，且得出的审计结果很可能针对的是前期数据，这样的审计程序和审计标准是不完善的。这就需要在开展审计项目时充分全面关注被审计单位的具体审计事项，分析项目经济活动收益形成的时间。
（三）实施政府绩效审计的必要性
1.完善社会主义市场经济体制的必然需求
我国在十四大召开之后，进行了全面的经济和结构改革，以适应社会经济的变化。市场的作用是优化资源分配，调节供应和需求，而市场管制本身就有缺陷，完全依赖市场自身调节会扰乱市场的有效秩序。因此，建立一个正常运作的政府部门可以有效地减少信息不对称，纠正市场固有的缺陷，促进稳定和健康的社会经济发展。对政府业绩进行审计有助于对公共行政机构进行监督和管制，促进各级政府机关进行行政活动、经济活动时兼顾公平与效益，保证了市场发挥其主观能动性，进而完善社会主义市场经济体制[8]。
2.推进政府职能转变的必然需求
我国政府正在努力建立一个服务政府，虽然在公共管理服务方面有了较大的进步，但是这其中还是有一些不合理的地方。公共项目投资招标没有一个全面的评价制度，国家资源被浪费。在改革政府职能和建立服务政府方面取得进展，不仅需要作出应有的努力，而且需要提高日常管理的效率，通过对政府业绩的审计，可以发现资金使用方面的问题。在审计结果的基础上改进公共财政管理，及时查明和解决问题，加强公共财政管理，预防、发现、进而遏制腐败问题的发生，真正将财政资金使用到位，缩短政府职能转变周期，更好地建立服务型政府，强化各级政府的绩效使命感。
3.提高工作效率旳需求
对政府业绩进行审计不仅有助于改变政府的管理模式，促进可持续和健康的经济增长，并在资源分配方面发挥市场主导作用，而且也能有效地帮助政府有效地降低其劳动成本，从而提高公共部门的工作效率。
三、我国政府绩效审计发展现状及问题分析
（一）我国政府绩效审计发展现状
调查显示，我国很晚才对政府业绩进行审计模式。到1980年代末，我国执行了一系列涉及重大经济利益的审计项目，包括增加筹资和外部审计。到二十世纪末，对有关政府部门的管理业绩进行了审计，对预算账户进行了审计，对采购支出进行了审计，但上述审计项目的目的是核查国家资产，确保财政收支合法合规，与现在的政府绩效审计存在很大差异。直到2006年，我国才第一次将政府绩效审计列入审计署工作五年规划。自那时以来，我国对政府业绩的审计已经正规化，我们的审计办公室于1983年正式成立，之后一直为国家的经济发展而设立。审计法制法规完善贡献巨大力量。由于审计处的辛勤工作，我国追回了数十亿美元的经济损失，已送司法机关经济案件超过万件，进行各种审计项目、提交各类审计报告逾百万篇。
根据国家审计署的公开数据显示，2018年经过全国各地审计机关和审计人员的共同努力，审查问题整改金额多达3000亿元，完善有关制度2900多项，共计处分相关人员3000多人，为国家和有关机构挽回巨额经济损失。其中针对各政府机构财政预算、国家基本职工保障、逃漏税问题、央企骗补等重大审计项目结果进行公示。
（二）我国政府绩效审计存在的主要问题
根据简明的概述，对政府业绩的审计是在发展和迅速增长的初期阶段进行的，并取得了良好的成果，与此同时，也存在一定的不足，与其他国家的海外审计相比，对政府业绩的审计侧重于下列问题：
1.政府绩效审计认识不足
由于推迟开始对政府业绩进行审计，因此对政府业绩的审计了解不足。社会公众普遍认为，对企业进行绩效审计有利于企业实现利润最大化的经营目标，而政府、事业单位等公共服务机构是为社会公众提供服务的，只要能够保护人民群众的合法利益、为民服务就是合格的政府。因此，针对是否需要进行政府绩效审计、审计结果是否公正透明，公民对这一问题意识淡薄，甚至在有些学术观点中也认为审计的重点应放在行政活动的真实性、合法性上，而不是在政府的效率和效益上。这些观念的长期存在，导致我国十分重视企业绩效审计而忽视政府绩效审计，在政府绩效审计的实践中，对遵守情况的审计被列为优先事项，但是实际执行情况的审计仍然不足，由于缺乏认识，我国大大偏离了对政府业绩的评估，且如今还在进行摸索和完善阶段，这也必然导致现有的政府绩效审计方法单一、审计内容不全面等问题。在正常情况下，新发展的实践应以完善的理论研究为指导，可是由于我们对其认识的不全面，导致我国有关政府业绩审计理论的结果不佳，缺乏适当的政府业绩审计指标制度，以及在指导业绩审计做法方面存在困难。
2.审计人员知识结构不合理
由于对政府在该国的业绩审计缺乏了解，可能导致审计员在进行业绩审计方面的做法有所偏离。政府业绩审计员通常是人文学科的毕业生，主要是会计、审计和其他与财务有关的学科的毕业生。其财务相关专业知识体系比较健全，但政府绩效审计项目不仅涉及财政预算决算等专门财务审计，还包括很多政府公共项目，比如工程建设项目、投资项目等，这些项目不仅涉及到财务知识，还需要运用到理工、卫生、法律等其
他知识，这正是政府绩效审计人员所欠缺的。针对不同审计项目需要不同的专业知识，仅依靠财务专业人员开展审计工作，难免会限制我国政府绩效审计的执行效果。因此，要想顺利开展政府绩效审计必须加强审计人员有关知识的培训，适当引入工程、金融等其他专业人员，全面提高我国政府绩效审计人员队伍建设，促进我国政府绩效审计的快速发展[4]。
3.缺少政府绩效审计报告
随着我国社会经济的快速发展，民主化进程正在扩大，网络技术的应用，越来越多的人参与民主进程，对参与公共政策和公共决策的认识也在提高。今天，我国人民在联合国系统中的公共利益和对联合国的支持，以及对联合国在这方面的作用的认识，都在加强，公共行政部门日益增多，以及公共财政收支情况进行公示，人民群众对政府绩效审计的诉求日益强烈。但是长久以来惯有观念的影响，我国政府绩效审计对审计过程的关注度远超过审计成果。因此，到目前为止，我国审计处发表的大多数审计报告或审计项目审计结果报告都没有提到对政府业绩的审计，也就是说全国各级审计部门的审计工作强调政府行为的合法性、遵守情况和是否符合经济标准，很少审查资金使用的效率、公共工程项目的建造效率和对经济的评估。所以，我国的政府绩效审查报告严重缺乏，这也是改革和发展政府业绩审计的一个紧迫问题。
4.缺乏统一、标准的政府绩效审计指标体系
我国政府每年有许多公共项目，所涉及的领域涵盖人民生活的方方面面，并且这些政府公共项目持续时间长、支出较为复杂，因此在开展政府绩效审计时，主管审计机构要邮一个明确的审计标准制度，而且它具有公共投资、公共项目的收入和支出以及公共行政活动的合法性，相对而言的绩效审计并没有明确的统一标准，而是根据以往的审计项目经验参考执行。
目前，已经开展政府绩效审计的领域主要为公共财政资金使用情况，重点主要是审计其历史性或合并的财政指标，例如公共财政支出是否符合核准程序、分配资金的有效使用、政府采购活动的经济方面以及采购的附加值和价值。对于非财务指标的审计标准还属于空白状态，可量化、统一性的政府绩效审计指标体系尚未建立起来。截止到目前，我国尚未出台有关政府绩效审计的规范性文件，更没有将绩效审计写入相关法律法规。而且公司业绩评估指标制度很早就在1995年进行了颁布，并且，在1999年财政部颁布了一系列业务标准，包括《国家资本业绩评估规则》和《国家资本业绩评价操作细则》等。所以，一个标准化的政府业绩审计指标系统的缺乏是目前还没对政府业绩进行全面审计的一个主要原因。在这方面，审计委员会注意到，只有制定一个科学规范的政府的业绩指标才是我国现今促进政府审查业绩理论发展的关键所在。
5.缺乏政府绩效审计相关法律规范
我们的国家审计处是在30多年后的1983年正式成立的，政府审计陆续开展，但我国与政府审计有关的法律和条例数目很少，而且这些法律、法规成为我国开展审计工作的重要法律依据。但是截止到2019年，我国尚未出台专门针对政府绩效审计的有关法律文件。虽然《审计法》和《审计法执行条例》等法律和条例可作为政府业绩审计的参考依据，在其中会涉及一些关于政府绩效审计的问题，可是目前我国对政府业绩、权利义务、审计标准等的审计概念，仍没有明确的定义。对于开展政府绩效审计的审计机关来说，我国并未出台其实施审计权利和职责的有关法律法规，从法律上讲，审计机关和审计人员开展的审计工作处于无法律授权的状态。
四、某省审计厅绩效审计案例分析
近年来，我国各省、市审计局陆续尝试独立开展了大大小小的政府绩效审计项目，在审计过程中也暴露出了一些政府绩效审计存在的问题，以下是对省审计办公室进行的业绩审计案例的分析。
（一）审计项目基本情况
1.绩效审计目的
本次绩效审计项目的实施目的在于加强公共财政支出的管理，加强对财政支出的问责制，提高资金使用的效率，审计工作将综合采用各种审计执行情况的方法，对A公立医院2017年度大型医疗设备购置项目的投入产出效益进行客观公正地评价，同时推动资金使用单位规范其资金使用，提高资金管理水平。
2.绩效审计工作方案制定过程
该绩效审计项目组根据现有的工作指引，结合审计目标，已制定了具体的业绩审计方案，其中包括：审计对象、审计目的、审计基础、审计评价指标、指标评价方法。此外，还制定了具体的业绩审计方案、审计人员时间安排以及其他有关工作要求等。方案初稿制定完成后，该审计项目专家组又就此次绩效审计的评价思路、指标体系等内容进行全面复核并提出修改意见，最终形成审计方案。
3.绩效审计评价方法
确定政府审计和业绩评估指标系统的工作遵循相关性、重要性、可比性、系统化和节约的基本原则。根据原则的要求，该项审计选取的审计方法应该坚持定量优先、简便有效的原则，在不能进行量化评价时，应适当结合定性分析法，根据搜集到的数据情况予以评价。根据审计前的调查，建议采用比较方法、成本效益分析、最低成本方法、社会研究方法、定量分析方法和综合诊断方法等方法进行综合评估与分析。
4.绩效审计数据收集过程
在实际开展审计过程中，对A医院2017年大型医疗设备采购项目中的财政资金支出凭证进行抽凭，对项目的招投标文件、询比价文件、采购合同等文件的实施工程进行追踪，确保能够充分获取审计所需数据。审计员还通过实地调查和与有关工作人员面谈获得更多的支助数据，经过专家研讨论证后作为审计的依据。
5.绩效审计评价过程
审计小组按照制定的工作方案，采用一种方法来收集数据、设计调查表和组织与利益有关者的深入访谈，整理数据信息进行分析并最后撰写完成政府绩效审计报告，根据评价方案，审计小组仔细审查了评价员提交的自我评价报告、有关单位条例、市镇财政供资项目的执行目标说明，项目预算的三个层次、项目供资支出的细目、财务审计报告中的资料和评价指标的基本数据。同时，对财务支出凭单进行了订正。投标和采购记录以及有关的档案和证据，都制定了综合项目评价指数，并编写了项目执行情况评价报告。
（二）绩效审计的局限性
本次绩效审计评价指标的设定是根据相关文件和政策的要求，在财政支出绩效评价指标框架的基础上，结合该审计项目的特点，对原有立项申报书不合理的绩效指标进行调整和完善，在此基础上形成的。但不同的评价机构制定的指标可能会存在差异，也可能无法完全反映项目的全貌。
由于本项目的内容为仪器设备的采购，其效益的产生更多地体现在基于该仪器所开展的项目运用到实际服务项目的效果，远期效益大于短期效益。因此，仅在仪器购置并开展项目服务一年即开展评估不一定能全面衡量项目实施带来的效益。
（三）绩效审计发现的问题
在此次对A公立医院的绩效审计中，也发现了该医院对医疗设备采购及大型医疗设备使用管理上存在的一些问题。
医院在设备使用和管理中出现绩效目标不合理的地方。项目在立项时，制定的战略目标明确，但缺乏具体定量化的效益指标，制定的指标不尽合理。目标在制订时，对是否能达成目标缺乏必要的科学合理评估，导致绩效目标难以有效体现和度量。在仪器设备使用方面，因各项目购置的仪器效率不高致使收益偏低。而且对公立医院用医疗设备的没有进行有效性进行评估，对设备使用情况的基本数据的收集和维护不完整，以及在全市各医院使用的评估指标系统也各不相同。医疗当局没有及时收集和更新关于医疗设备的基本信息，也没有利用医疗设备数据库对医疗设备的配置进行统一管理和规划。这导致对医院医疗设备的有效性评估制度的执行不足。
（四）绩效审计后的改进措施
医疗当局应建立一个健全的医疗设备管理数据库，改善全市医疗设备的申请和使用管理，并确保医院严格遵守关于设备使用的规则和条例，特别是评价制度。利用各医院在健康保健、健康管理、健康指导方面的服务特色，加大医院诊疗康复项目的宣传力度，在现有条件下，最大限度地利用自身的软硬件资源提升开展符合自身特色和优势的服务项目能力，合理安排和规避业务瓶颈和制约，从而提高仪器设备的使用率，提高项目的经济效益和社会效益。
医院需要对新购置的医疗设备进行深入研究，提高其使用效率和管理人员的素质，并加强医疗设备使用的管理基础设施，分析造成目前低效率或医疗设备的的闲置的原因，并找出解决问题的方法。由于此次项目的内容为仪器设备的采购，其效益的产生更多地体现在基于该仪器所开展的项目运用到实际服务项目的效果，远期效益大于短期效益。因此，仅在仪器购置并开展项目服务一年即开展评估不一定能全面衡量项目实施带来的效益，建议财政预算管理部门针对类似项目应适当延长评价周期，以符合设备购置项目绩效目标的实际产出时效。
五、完善我国政府绩效审计的建议
（一）建设良好的法律环境
为了对政府业绩进行成功和有效的审计，必须建立有利的法律环境，完善业绩审计的法律标准，并使政府业绩审计具有合法性。根据现行的《审计法》，我国已经修订有关法律条款，增加绩效审计概念、审计方法、审计标准、审计范围等内容，澄清对政府业绩进行审计的法律地位，取消和修改不合理的法律规定，同时颁布了其他有关法律和条例，通过了界定审计员职业培训的法律文件，并制定了业绩评估标准，使指标评价体系有据可循。同时在法律条款中应该对被审计单位应尽的配合义务进行明确，规范其行为，积极配合绩效审计工作的开展，让审计真正发挥监督制约的作用。这些措施为审计政府业绩创造了有利的法律环境。
（二）加快政府绩效审计制度建设
在我国现有的制度范围内，我们对各级政府的审计由各级政府直接管理，在行政体制下实施的政府绩效审计实际属于内部审计，社会
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