新公共管理视角下中国税收遵从研究【字数：7457】
摘要：在国家财政收入及财富再分配过程中，税收作为关键性的执行方式在国家经济的持续前进及社会公正的保障方面有着极大的影响。且现代国家税收管理行为及税收政策合理性评估时，主要依据指标为税收遵从度。在改革开放持续推进的过程中，在过去十几年随着法律法规完善及纳税人守法意识增强，我国纳税人遵从度已经显著提高，然而对比当前依法治税及税收改革发展的需求，其依然需要不断强化。伴随我国不同改革进程的持续深化，政府在经济调控方面逐步重视税收的重要作用。如何进一步提高税收遵从度，杜绝偷税漏税现象，减少税收流失，就必须有一套科学的理论作为支撑。
本文以新公共管理管理为出发点，借助系统分析法及比较分析法，以笔者在税务工作岗位上所积累的经验为依托，全面分析及探讨税收遵从问题。第一，基于纳税遵从研究的大环境下，对论文的研究目的、意义进行阐述，同时全面介绍了纳税遵从的全球发展情况，介绍了本文的研究方式及思路，对研究的架构及范畴予以明确；第二，对税收遵从的基本理论进行分析;再次，从税收税务登记、纳税申报及地方纳税稽查成果等多角度入手，全面评判了税收遵从的具体情况；第三，从多个角度入手对税收遵从提高的影响因素进行了系统性的探索，包括税收体制、纳税人待遇不公及纳税环境等；第四，从完善制度建设、加强宣传教育、建立绩效评估体系、引入市场调节机制等多方面入手针对纳税遵从水平提升的建议及决策予以建设，进而促进政府财税机构税收征收管理能力的持续提升，不断强化纳税人的纳税遵从度。
关键词：税收遵从；新公共管理；纳税服务
第一章绪论
1.1研究背景和研究意义
1.1.1研究背景
近期，我国在经济及社会的发展方面取得了阶段性的胜利。从国际方面来看，我国同其他国家的经济关系持续深化，中国作为第二大经济体，其影响力持续强化。就国内而言，伴随社会主义市场经济的不断前进，经济发展的改变只是其中一个方面，此外还有其他社会问题得以发生，包括贫富差距增大等。在国家财政收入及财富再分配过程中，税收作为关键性的执行方式在国家经济的持续前进及社会公正的保障方面有着极大的影响。且现代国家税收管理行为及税收政策合理性评估时，主要依据指标为税收遵从度。尽管国家也启动了诸多手段，包括个税起征点提升等等，然而要想真正实现税收服务能力的提升，促进和谐社会的建设，最根本的手段还在于税收遵从度的提高，尤其是在当前税收活动中，税收不遵从现象还很严重。
伴随新公共管理理论的不断发展，发达国家关于公共部门的实践管理也随之发生了一定的改变，逐步有更多的政府把基层税务局为代表的税务单位视为工商企业，并以纳税人的纳税遵从自主性角度出发，对其进行绩效评价。基层税务局也发生了角色的转变：由税法执行、更少的服务于纳税人、对纳税人进行强制缴税的机构向将纳税人视作顾客、使纳税人享受到更为优质服务的机构进行转变，激励广大的诚实纳税人自愿缴纳税款。西方各国概括来讲共集中在三个方面：其一，同企业经营管理的思维相结合,强调绩效评估及结果激励；其二，给予纳税人顾客的待遇；其三，通过顾客满意度对绩效予以权衡。基于多个方面对税务组织机构管理进行健全优化，实现纳税遵从度的提升，包括人力资源管理、组织机构设置及绩效评估体制等等。
以此为背景，本文从新公共管理理论的角度入手进行研究，针对我国当前的税收遵从问题开展分析。之所以选择新公共管理理论因为其能够更好的满足我国社会发展的客观需要。第一，新公共管理理论是引渡来的理论，通过在税收领域中的应用能够同国际发展的步调保持一致，同国际经济发展趋势相适从；其二，新公共管理理论突出的政府及市场化服务理念同我国当前的经济发展趋势相统一；其三，税收两主体在新公共管理理论的作用下能够建立起和谐的税收关系。
1.1.2研究意义
过去十几年随着法律法规完善及纳税人守法意识增强，我国纳税人遵从度已经显著提高，然而对比当前依法治税及税收改革发展的需求，其依然需要不断强化。伴随我国不同改革进程的持续深化，政府在经济调控方面逐步重视税收的重要作用。如何进一步提高税收遵从度，杜绝偷税漏税现象，减少税收流失，只有具备科学合理的理论支撑才能得以实现，这恰恰也是笔者论文编撰的根本目的。本文在讨论分析当前中国税收遵从现状的基础之上，通过对新公共管理理论的学习和研究，进而以新公共管理的理念来分析如何改善国内税收遵从的总体状况，提高纳税服务质量，建立公平和谐的纳税环境，既可以促进中国经济的健康发展，又能保证社会的公平公正，同时对我国当前税收体制改革有所启示和作用。
1.2文献综述
1.2.1国内外研究现状
近期，税收行业中逐步将研究聚焦于税收遵从，普通税收遵从的研究过程中基于各个层面深入研究了税收遵从，包括博弈理论、预期效用理论、信息不对称理论、激励理论等等。本文的税收遵从是从新公共管理理论的角度入手的，税收遵从分析过程中此种研究方式很少有人应用，一般人关于新公共管理理论的应用只体现在税务服务的优化或税收机构的宏观调控方面。总的来讲，针对本文选题当前已有的研究成果主要集中在下列几个方面：
1．关于税收遵从界定的研究主要从广义及侠义两个角度对税收遵从进行界定。从广义角度来讲，税收遵从由两个部分共同构成，分别为征收遵从、纳税遵从；而从侠义角度来看，税收遵从就是纳税遵从。美国是税收遵从研究的发源地，彼时该行为并未命名为税收遵从，而是纳税遵从。关于美国纳税遵从研究并非自伴随国家产生随之出现的，而是源于美国部分经济学研究人员发现在美国税收方面，地下经济产生了十分严重的消极影响。归根结底就是纳税人的法定纳税义务未得以全面落实，进而造成了大额税收收入的流失。美国基于这一方面的考虑，开始进行税收遵从的探索。
狭义上讲，税收遵从就是纳税遵从，指的是拥有法定权利及义务的纳税人，出于对国家税法的肯定及成本、权益的考虑而呈现出自主遵循税法规定，履行纳税义务的行为。
广义上来看，税收遵从是由两个方面共同构成。其一为税收机构的征税遵从；另一个则为前文介绍的以纳税人为主的纳税遵从。征税遵从指的是税务机构的人员应在国家税法的约束下开展工作，做出同税法相背离的行为即征税不遵从。本文关于税收遵从的研究主要集中于纳税遵从角度予以开展的。
综合全球研究现状，笔者主张税收遵从概念可做如下界定：税收遵从指的是对同关乎税务的行为进行规范而制定的相关法律法规予以遵守服从，实践过程中，涉税遵从指的是有关组织及个体对关乎税收的法律政策做出的遵循及服从。有关组织及个体主要是指立法机关、税收主管单位、相关政府机构及纳税人等等。本文的研究集中于纳税遵从影响性因素及相互间的作用力的探讨。
2．税收不遵从现状、原因及其对策的研究
早于2002年，国家审计署就针对来自于19个省的700余企业开展了抽样调查，抽样调查结果表明，所有企业均存在违规涉税行为，包括偷税、漏税、骗税及逃税，总涉案金额突破140余亿，在应缴纳税款总额中占据11.4%。即税收不遵从的概率多于10%，并且这些企业基本各项体制均十分完善，假如从整体角度来讲，企业的税收遵从度必然不高。胡鞍钢教授通过其研究了解到，每年我国的税收收入流失大约为6000亿人民币，税收不遵从度高达15%。《中国税收流失问题研究》中，贾绍华对每年我国的税收流失率进行了核算，最终得出了占国民生产总值5%的结果。
田丽表示，国内税收遵从度不高存在其独特的属性：不仅个体企业及私营企业存在这一问题，国企、股份制企业及集体企业之中这一问题也十分普遍，并且不遵从方式呈现多样化的特征，包括偷税、抗税、骗税、漏税、地下经济、隐性收入及以费挤税等等，导致我国应收税款同实际税款所得间存在过大差距。
美国研究主张，纳税人税法遵从的影响性因素较多，包括自责心理、社会压力、有利刺激及人格等等。
冯小俊表示，税收不遵从可细化成三种类型：自私性、情感性及无知性。其还针对不同类型进行了对应原因的探索。熊晨越同傅苏则针对税收遵从的研究角度进行了概括规定，关于税收不遵从的研究是基于税收遵从成本、博弈论及信息不对称等因素予以开展的。
当前针对税收遵从度提升的研究相对较多。亚当•斯密主张一个优质的税收制度体系必须包含四个要件：公平、确定、便利以及经济。四要素之中最关键的是公平。因此亚当.斯密对于建立良好税制的巨大影响力早已向后人做出了警示。2004年《纳税信用等级评定管理试行办法》的颁发，标志着我国纳税遵从度获得了制度性的保障。
近几年，国家为保障税制的持续优化，不断对个税起征点进行调整。有关研究表明，片面依靠威慑风险进行税收遵从度提升的力度相对较弱，应该恩威并施，采取胡萝卜加大棒的手段，保障我国税收遵从度能够真正得以提升。
克莱普(Klepper）及纳根（Nagin）则主张，相对负激励来讲，正激励的有效性更为明显，即相对处罚手段来讲，应更多的应用奖励方式。他们表示，激励机制的健全优化在税收遵从度提升方面发挥着十分重要的作用。我国部分研究人员也了解到强化税收教育及宣传力度，使纳税人对税法有更可观的了解，激发其自觉纳税的积极性，促进纳税遵从度的有效提升。
4．新公共管理理论在税收遵从方面的研究
除了上文中提到了几个税收遵从研究视角，某些学者也关注到了新公共管理理论，然而关于新公共管理理论的应用大都未同税收遵从度的提升建立起直接性的关联，一般是借助其在税收管理活动及税收机构改革方面的积极作用促使税收遵从度的提升。
第一、对税收机构改革研究
1998年，美国国税局的重组及改革法案得以落实，关于新使
命的表述为：引导纳税人建立起纳税义务的全面认识并贯彻落实，同时保证所有纳税人在纳税方面均能得以公平，借此推动美国纳税人享受到更为优质的服务。美国国税局从这一角度出发基于各个角度对直接负责于纳税人的基层国税局进行了前所未有的改革，包括组织形式、绩效评估及人类资源管理。从组织形式方面来讲，国税局建成了一个可在私营机构内进行大范围推广的组织，直接服务于客户的组织。这里，税务部门的客户即为纳税人。并且在信息化技术的支撑下，国税局的管理层次及重要单位数目得以减少，实现成本的妥善控制及效率的提升，强化客户的培训及服务力度；就绩效评估而言，国税局成功设置了一个用于评估国税局内部组织及员工的平衡评价体系。该评价体系包含多个评价指标体系，比如组织绩效评价、顾客满意度评价、员工绩效评价等等。
谢少华主张只有真正实现专项纳税服务组织的构建，才能建立起同国内行政管理体系改革环境更为匹配的纳税服务体系。其表示尽管当前税务机关承担着主要的税收服务职责，纳税人依然需要通过办税服务大厅实现税务服务需求的满足，然而长远来讲，未来税收服务发展的必然就是从税收管理中将纳税服务脱离出来，转变为专业性的独立环节。
第二、对税收管理活动的影响研究
以储德银为首的多名研究人员表示纳税服务体系的完善是建立在由上之下同由下至上相结合的纳税服务决策体系的基础之上的。其同新公共管理理论顾客导向强调的由下至上的开放性决策模式不谋而合。他们主张共同决策参与主体越多，便能照顾到更多顾客的感受，而决策主体越少，便无法真正了解顾客的愿景。
谢少华强调税收管理过程中，商业化运作性更强的程序当属纳税服务工作，这是由其能量性所决定的。所以，必须同企业客户服务理念相结合。
总的来讲，自改革开放起，我国已经将大多数的注意力转移到税收遵从度的研究方面，然而理论研究仍然需要强化。在原有研究过程中，不是对别国已有的研究成果进行梳理，就是基于宏观角度进行研究；并且关于税收遵从实践的研究也基本是从别国已有的经验进行归纳，无法同我国基本国情建立起有效的连接，研究视角一般集中于前人已反复研究的视角之上，创新性不足。诸多研究依然停留在税务机构及管理模式的研究层面上，研究的主观性及片面性较强。例如，普遍是从纳税遵从的角度对税收遵从予以研究，而征税遵从则未得到有效的关注，这在征收两主体和谐关系建立方面产生了消极作用。不仅如此，还有诸多研究是以经济学等相关学科为起点，相关学科间知识的统筹使用效果并不好，导致研究仅停留于表面。所以，本论文尝试在概括的税收遵从普通理论前提下，同当前我国税收遵从的具体情况相结合，从新公共管理理论视角进行研究，在管理学及经济学等学科间建立起有效的连接，对我国当前税收遵从方面的不足予以探索，并尝试从新公共管理理论出发进行对应解决方式的研究。
1.2.2研究方法
1．文献分析法
整个研究过程中，为保证能够更为客观的了解该领域内的研究现状，笔者长期跟踪检索全球几个重要的互联网数据中心，包括CNKI、EBSCO数据库、维普全文期刊、ElsevierScienceDireetOnsite（SDOS）等。同时不间断的跟踪了这一领域内的权威期刊，比如AcademyofManagementReview、ManagementScience、StrategiesManagementJournal、JournalofMarketing、HarvardBusinessReview以及OrganizationScienc等。
以期刊的跟踪及数据中心检索为根本，结合新公共管理理论及税收遵从相关文献的大量查阅，并以此类文献的梳理结果为基础，建立起论文的研究主框架。
2．规范性理论分析方法
本文对新公共管理理论和税收遵从进行论述，并在对其详细论述的基础之上对新公共管理理论下如何提高税收遵从进行探讨并提出对策。
第二章相关理论阐述
2.1税收遵从概念
2.1.1税收遵从定义
现代税收管理理论主张纳税人行为无外乎两种，其一为税收遵从；另一种是税收不遵从。我国政府于2003年成功出台了《2002年一2006年中国税收征收管理战略规划纲要》，其针对税收遵从的概念进行了界定：纳税人对法定义务予以服从及履行的行为。此种义务包含税收义务、忍受义务、作为及不作为义务、给付义务等等。假如做出同上述义务相违背的行为，就表示纳税人存在税收不遵从情节。
征税遵从、纳税遵从是税收遵从的主要构成因素，平常所接触到的税收遵从大都为纳税遵从。所以，税收遵从指的是纳税人依照涉税相关政策向国家进行税费缴纳的行为。纳税人在缴税过程中必须严格遵守相关制度，并且对税务机构及相关执法人员的管理行为予以服从。
2.1.2税收遵从的分类
我们可从下列几个方面对税收遵从进行类型细化：防卫性遵从、服务性遵从、制度性遵从以及习惯性遵从。
防卫性遵从被定义为纳税人为保障个体同税法相违背的行为不受法律的制裁而必须进行的税费缴纳行为。此处威慑作用主要来自于涉税政策及法律的限制性作用，纳税人唯恐税法机构会对其做出的同税法相违背的进行不同形式的处罚，包括行政拘留、资金处罚等等。纳税人时常生活在个体纳税行为暴露的恐惧之中，申报时普遍会谨小慎微，一般情况下其上报的情况同个体真实情况是完全相符或大致统一的。
税收遵从中层次较高的行为为服务性遵从。纳税人在此种环境中大都是进行了相对全面的准备，例如，接受了细致认真的学习或培训，对税法有了一个更为深入的理解及认识，并且对于个体税务实务的处理，他们一般会委托专业税收人员予以处理，例如，申报、登记及决策等等。
制度性遵从是针对税收部门的概念，该遵从方式集中体现在涉税立法或制度政策的建设，对纳税人行为进行全面无死角的约束。在制度体系的约束下，纳税人不自觉的就会以税法进行个体行为的约束。其中纳税人自觉履行税法的行为还离不开税法执行程序及严密性的推动作用。
习惯性遵从则是指长时间的习惯养成，针对税收概念，纳税人有了一个思维定势，必然会约束个体的涉税行为，他们在个体收入及税收额度的上报中，一般是有良好的行为习惯寓于其中。此外，还有其他类型存在，包括社会性遵从、代理性遵从等等。
2.2税收遵从分析
2.2.1纳税人税收遵从经济学分析
1.博弈论分析
博弈论又被称之为对策论，其存在两个根本前提：首先是突出个人理性；其次假定博弈参与者能够实现个体目标函数的最大化。而税收征收管理过程中的博弈关系则体现在下列几个方面：
首先，纳税两主体间的博弈。纳税人在个体理想的推动下，必然会寻求个体最大化的利益，因此只要是在法律规定的范围中，纳税人基于税收利益最大化思维的作祟，总会千方百计的将税费压缩至最低甚至于没有。而征税人所面临的主要任务就是尽力控制此类税收不遵从行为，假如税收稽查行为积极且处罚力度较强，纳税人大都会依法进行税款的缴纳；反之，则会为纳税人的避税行为创造机会。
其次，征税人同国家之间的博弈。从根本上来讲，两者之间的关系更是一种委托代理关系。从某一角度来讲，征税人是代表国家进行征税权的落实，始终代表国家利益；而从另一角度而言，其是一个具有理性思维的人，在价值观及利益诉求方面有着个体的追求。所以这一关系内征税人以权谋私发生的可能性较高。
再者，不同征税人间的博弈。假如在某些征管人员权力寻租问题的处理上，政府存在监管不力的问题，必然会造成其他征管人员的效仿。
最后，不同纳税个体间的博弈。纳税人几乎一致的纳税人群体中，假如某些纳税个体借助某一方式使得纳税规避的目的得以实现，但其他纳税人则依法进行全部税款的缴纳，显而易见，后者相对前者承担的税费更高。所以在市场竞争环境中，前者的竞争优势明显更强。因此，如果部分纳税人借助相关手段达到避税的目的并逃脱了法律及相关部门的处罚，此种行为必然会产生一种示范性作用，吸引其他纳税人的模仿借鉴，进而导致原本税收遵从较好的人员逐步转变成税收不遵从者，其他国家的相关文献将这一行为命名为纳税人的道德沦落。
2.A-S，威慑型模型
1972年，AllinghamandSandmo从创新性角度开展了税收遵从的研究，建设起"A-S逃税模型。该模型之中，其从典型的最大化期望效应的角度入手，假设纳税人在绝对理想思维的支持下借助预期效应最大化方式进行收入数额的上报，研究结果表明最优申报收入同处罚率两者间存在正向关联，同被审查率间也存在正向关联，至于同税率间的关系则不明确。建模过程中存在几个基本前提：①其目标函数设定为纳税人的最大基数效用，同时基数效用是权衡收入的唯一函数；②任意时刻纳税人的边际效用均为正值，并呈现出逐步减少的规律，所以纳税人对于风险的态度是反感的，其客观收入为外生变量，并主张逃税行为不会对劳动供给决策产生干扰；③纳税人行为同VonNeumann及Morgenstem主张的不确定环境下的行为原则相统一；④税收制度为比例税制；⑤预算约束环境中，征税部门的纯收入位居榜首。常数选择稽核概率，通过申报收入同应税收入间的差异对具体罚款数额予以确定，并非逃税额度，相对税率来讲，惩罚率更大。不仅如此，稽核对纳税人的成本不会造成影响，通过稽核能够获得纳税人收入的客观情况等等。
传统经济学中的人是自理的、理性的人，从机器的角度对人进行看待，认为复杂的人同客观事物间的关联就是片面的刺激-反应的关系，进而建立起包含需求理论及消费支出是收入函数在内的做个经济原则，甚至打造起整个传统经济学理论框架。A-S模型依赖于新古典
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