我国区域警务合作机制构建【字数：7777】
摘要：区域警务合作是近年来我国警务机制改革中一种新的潮流和趋势。当前，我国区域警务合作机制已逐步建立并向纵深发展，逐步形成了以东北、西北、华南、西南地区和长三角、珠三角、环渤海湾等为区域的区域警务合作机制。区域警务合作机制的建立，是适应当前社会形势发展需求、优化整合区域警务资源、加强犯罪打击合力、提高警务资源的需要。但不可否认的是，当前区域警务合作机制在运行效率、提高合作供量和层次以及资源共享等方面还存在不少问题，需要从建立新型合作模式、更新合作手段、转变合作观念等当面进一步完善区域警务合作机制，以进一步提高区域警务合作的效率、效果，从而实现区域警务合作有效促进系统内部交流合作，控制社会面的目标。
关键词：区域警务合作；防控体系；犯罪迁移；联动；情报信息
随着城市化的发展,区域治安问题日益成为维护城市社会治安稳定的一个重要问题。进入21世纪以来，随着经济的不断发展，区域间经济一体化的趋向愈发明显，地区间的联系更加紧密，区域间人、财、物的快速流动日益密切，这在为社会经济发展作出贡献的同时，区域间的治安问题也日益成为城市社会治安稳定的一个重要问题。从犯罪学的角度看，区域经济一体化进程的加快，带来了犯罪时空上的新变化，跨地区犯罪、流窜作案以及犯罪迁移的现象在实践中比较突出，尤其是在恐怖活动犯罪的打击以及大型活动安全保卫等领域，迫切需要公安机关跨越行政区域的分割，加强区域警务合作，以实现对犯罪的整体防控，如自去年10月苏浙皖沪三省一市公安机关区域警务合作第二次联席会议召开以来，四地公安机关坚持常态、共享、联动、共赢的原则，全力推动警务合作深入开展，有效提升了警务合作效能，为维护区域和谐稳定、打击流窜犯罪、服务社会管理作出了积极贡献。半年来，三省一市公安机关提请合作事项45668起，办结44784起，交换共享信息3048条，协同破获刑事案件4540起，联手抓获网上在逃人员4772名。2011年确定的20项区域警务合作重点工作已基本完成。实践表明，面对犯罪中出现的新问题，加强各地公安机关之间的合作、构建区域警务合作机制，是实现有效预防和打击犯罪的有效途径，区域警务合作是新形势下改革传统警务模式、提升维护社会稳定能力的迫切需要。本文结合当前我国典型的区域警务合作的案例，从情报信息来源、重大案件侦破、社会治安防控、警力资源优化以及强化后勤保障等方面，对当前我国各个地市区域警务合作机制建设的主要内容运作模式进行深入研究，以期能为我国区域警务合作机制的构建提出一定的建议。
一、区域警务合作机制的基本涵义
基本概念涉及事物的本质，关系事物的定位。研究中国区域警务合作问题，首先要从研究区域警务合作的基本概念和特征入手。笔者根据现阶段我国区域警务合作的发展现状并结合国内关于区域警务合作机制的相关研究成果，认为区域警务合作机制可以概括为：区域警务合作机制是以保障社会安定为宗旨，借助双方的警务合作平台，以合作为形式，所开展的多个地区的不同级别的公安机关联合协作的警务行动，它是一个有着明显的等级区别的跨区域的公安机关及其内部各个部门和机构协同行动的一种横向的联合警务模式[1]。对这一概念内涵的理解，可以从以下四个方面进行：
（一）合作目标的一致性
参与区域警务合作的各地治安防控机构都有一致的想法、统一的目标,在行动、过程、手法等方面做到基本一致,并保有一致的破案希望。参与地区社会安全防控警务合作的各地警方要有目标的一致性,积极参与警务合作,主动配合、统一行动,当一地警方需要其他地区警方予以协作时，收到请求协作信息的警方要及时反应,在信息、警力、交通、资料等方面给予最大程度的帮助。
（二）合作行为的共同性
区域警务合作参与单位无论是常态警务或专项行动，行为指向同一目标。虽然区域警务合作是以防止犯罪的联合行动为主要形式，在工作方法上会有一定的差异，但合作的方式和范围的是在一个框架内的，以便实现最后共同行动的一致。在警务合作实施的过程中，要全面考虑，克服狭隘的局部利益观念，采用各种方法来保护当事人的合法权益。
（三）沟通协调的互动性
区域警务合作中参与单位往往采取共同行动，协调运行机制，与相关单位形成一种非常有效的互动警务合作模式，多个区域的警察共同采取行动，这类协调互动合作具有直接性和便捷性[2]。区域警务合作要求健全多警协作的机制，主要有分工负责机制、快速反应机制、支柱建设机制、科技支撑机制等。通过建立健全多警合作、全警联动的新机制，就可以改变基础不牢、刑侦单兵作战的局面，提高警务协调的互动性。
（四）合作行动的有效性
区域警务合作是一种较为常用的警务合作方式,它不仅在跨区域预防犯罪，信息交流，实施早期预警方面起到作用，同时在打击流窜犯罪，跨区调查，特殊处理，整体预防等方面也有很大的帮助，从而形成预防和打击犯罪的有效跨越梯度保护系统[3]。区域警务合作协议，为参与单位开展有效的合作提供了良好的保障体系，也使有关各方能更加清晰和有针对性掌握和了解犯罪的轨迹。采用区域警务合作机制，有利于实现当地控制犯罪案件数量，达到整个地区社会治安安全的目的，实现共同打击犯罪对象的追求。
二、区域警务合作机制构建的作用及应遵循的基本原则
区域警务合作的实际作用，即区域警务合作所产生的效应，是指区域警务合作机制作为一个全面的、有效的新型警察工作方式，在经济和社会领域中的作用十分巨大。具体来说，区域警务合作可以打击犯罪，提高破案的效率，在整合资源开展调查，维护社会稳定，保障人权等方面，都有不可取代的作用。
（一）区域警务合作机制构建的作用
随着社会经济快速发展，各类违法犯罪也相伴衍生，尤其是流窜作案、跨区域违法犯罪日益突出，给公安机关侦破打击带来很大难度。基于此，公安部审时度势，高瞻远瞩地提出了构建区域警务合作机制的战略部署。区域警务合作机制的提出有利于加强区域警务合作，有助于打击犯罪，维护社会和谐稳定，同时服务于全国发展的大局，促进社会和经济发展，对于科学发展，创新社会治安管理是非常实用和必要的，具有时代意义。
第一， 避免犯罪迁移，防止犯罪危害后果互渗。
随着我国开放程度不断加深，经济发展越来越快，这给我国治安状况带来了巨大挑战，刑事案件，治安案件发案率持续上升，且新类型犯罪活动和犯罪手段层出不穷，犯罪向集团化、智能化方向发展，公安机关虽然对这方面犯罪活动进行了严厉打击，但收效甚微，甚至出现按下葫芦浮起瓢的现象，导致类似犯罪此起彼伏，无法得到彻底遏制。此种现象可称为犯罪转移[4]。我国的区域警务合作有利于推动各地之间的警务合作和沟通，实现各方优势互补，对跨境犯罪领域进行深入的打击。在打击犯罪领域的单一领域，公安机关是很难获得重要信息的调查。因此，开展警务合作，可以最大程度的发挥警察合作的整体优势，以实现不断提高区域警务战斗力，实现对于犯罪发生的遏制的良好效果[5]。
第二，整合警务资源，提高警务效率。当前，全国各地普遍存在警力不足，经费短缺的现象，可以通过区域警务合作机制的构建来解决。跨区域的犯罪往往为破案带来很多困难，如取证，传唤等。通过不同区域之间的警务勤务合作，涉案单位和办案单位之间形成积极的协作模式，从而减少了办案单位在调查取证，追捕犯罪嫌疑人过程中需要的时间、经费，同时也节省了警力的消耗[6]。我国区域警务合作不仅有利于发展和培育各地区之间的良好关系，整合资源并提高警务效率，而且也将更有利于保护我国公民的切身利益，也必将促进各地区之间合作关系的进一步发展。
第三，在大型活动中互相支持配合，形成完善的治安防控体系。各地区虽然彼此间存在许多相似性，但也有各自的特点，导致各地对所在地区的管理存在差异，如旅店管理系统，娱乐场所管理制度等，这些差异就会使行动时无法形成有效的响应布控，达不到成效。构建区域警务合作机制，统一不同区域间的制度以及管理系统，避免行动中出现分歧。以首都社会安全防控警务合作机制为例,2008年北京奥运会的成功举办，从一个侧面反映了首都社会治安的联合治理机制的作用，反映了各地公安机关团结合作的警察工作情况。北京奥运安保经验表明，通过首都公安，省、市公安机关积极合作，发挥了综合防治体系建设的重要作用。作为一种社会治安防控工程，它的重要作用，在于保障了北京奥运会的成功，创造一个高水平的，高质量的，强大的安全防范模式，使首都的社会保障形成了一个良性的社会环境系统。
（二）区域警务合作机制构建应遵循的基本原则
我国区域警务合作的基本原则，也是该地区警察合作实践必须坚持的原则，这是参与合作的各方警察相对于警务管理活动具有普遍指导作用的基本准则，主要有以下几方面：
第一，遵守协议、依法合作、统筹协调、步调一致。遵守协议是区域警务合作的前提，避免出现唯上不唯下的现象。警务合作各方要根据协议有关规定履行自身的义务，不能凭借主观臆断来处置事件。区域警务合作，即我国各地公安机关在同一目标的指引下，做到建立相互帮助、互利合作的机制，通过切实、直接而有效的警务互查活动，逐步实现区域警务协助活动的常态化。参与警务合作的各地警方要有全局观，要考虑到整体的利益，避免出现地方保护主义。同时，对于其他地区公安机关在警务合作方面的一些要求，做到加强交流和沟通，按照法定程序进行资料方面的传送和工作方面的协作[7]。
第二，主动协作、积极配合、及时沟通、相互信任。参与警务合作的各地警方需要统一意见，一致行动，积极参与到警务活动中。当一方警方请求帮助时，另一方警方要加以重视，并在警力、资源、信息等各方面全力配合。在平等协商、直接
合作这一原则的指导下，我国各地区尤其要注重程序及程序方面的合作。不同区域间的合作，加之警务工作的特殊性，往往使工作中出现各自为政，自我封闭的现象，将对警务工作的开展产生巨大的消极影响。各方需要沟通交流，努力排除矛盾，营造良好的合作环境。公安机关的犯罪调查活动必须坚持快速反应、以快制快的策略，用快速高效的办案效率来控制嫌疑人及其赃款赃物。因此，我国的区域警务合作机制要充分发挥其作用，实践高效率的原则，使犯罪嫌疑人接受法律的制裁。
第三，奖惩分明、适时激励、互利互惠、优势互补。根据合作各方在合作过程中的贡献程度，对各方予以适当激励，包括精神激励和物质激励，以精神激励为主，其中精神激励可通过申请嘉奖立功来实现，物质激励可通过发放适当物质奖励来实现。区域警务合作机制不断完善的过程，就是不断积累成功经验的过程，各地警方要相互学习，共享成功经验，从而推动警务合作的进一步发展。同时各地要审时度势、因地制宜，发挥各自的优势，取长补短，各项工作尽量做到天衣无缝，在开展地区警务执法合作中，应维护有关当事人的及人身安全、生命不受侵犯，保护当事方依法享有的请求保护和接济的权利。
第四，互相尊重、平等互待，求同存异、彼此借鉴。参与警务合作的各地区警方不分级别高低，各方属于合作关系。合作各方要相互尊重，平等对待，积极合作，共谋发展。一个地区的警察机关在开展警务合作的过程中，要审核有关的区域合作条约及相关法律的其他合作伙伴的援助请求，如果其他地区的警察的协助请求违反公共秩序或民俗习惯，其他地区警察的请求可能因此被拒绝。因此，各地合作单位要有兼容并蓄的思想，互相学习，为共同的事业努力。每个地区的文化的都应相互尊重，求同存异，互利合作，以合作为原则，在整个过程中，尤其是警务合作条约的谈判，签订的过程——在这个过程中，当事人拥有自己相对独立的决定权[8]。
三、我国区域警务合作机制的主要内容及存在的主要问题
当前，我国区域警务合作机制已逐步建立并向纵深发展，逐步形成了以东北、西北、华南、西南地区和长三角、珠三角、环渤海湾等为区域的区域警务合作机制。这些不同区域之间的警务合作，其侧重点可能会有所不同，但警务信息的共享、警务案件的沟通协作、信息网络的共用以及在警务指挥的联动等内容，是这些不同区域警务合作之间的基本内容。同时，在对目前我国区域警务合作机制进行分析的基础上，也发现区域警务合作机制还存在不少问题，有待进一步提高和强化。
（一）我国区域警务合作机制的主要内容
第一，警务信息的共享。警务信息指通过建立较完善的信息警务勤务共享平台，以实现不同区域间的信息资源共享，形成相互协作，长期稳定的办案信息交流平台，这也是实现区域警务合作的基础，与当前的信息化时代背景相符。目前使用的打防控系统平台就是典型信息资源共享平台，对打击犯罪起到至关重要的作用。迅速及时发现犯罪信息，是区域警务合作的基本前提，这是由警务活动的特点所决定的。区域警务合作的案件，通常涉及到具有不同管辖权机关的管辖范围。在公安网警务资源库越来越完善的情况下，公安机关通过网上运行平台，依托刑事案件信息管理系统等资源，展开跨区域的串并案件的碰撞审查，及时迅速发现犯罪信息，日益成为一种发现、交流犯罪信息的主渠道。网上串并案，是指通过刑事案件信息管理系统，对具体个案的案件性质、案犯特征、作案对象、作案目标、作案地点、作案时间、作案手段和作案工具进行综合分析，发现其内在关联后并案侦办。
第二，警务办案的沟通。警务办案指办案单位与发案单位之间的协作沟通，现代犯罪的复杂性往往导致一个案子从发生到结束过程经历好几块区域。众所周知，拐卖人口犯罪的一个突出特点就是流动性和跨区性，从拐卖人口的收买到接收，地域重多、范围甚广、经手人杂。尤其近年来，拐卖人口犯罪花样翻新，不断呈现出新趋势、新特点，如打着劳务输出、收养、婚姻等堂而皇之的旗号，使得其犯罪特点呈现出更大的隐蔽性，这都给此类案件的侦破带来了新困难。可想而知，办案过程中，任何一个信息链条的中断，任何一个环节合作得不畅，都会给整个案件的侦破带来影响，也常常会让公安民警经年的努力大打折扣。2011年7月，在公安部的统一指挥下，河北、山西等14省区公安机关破获两起特大拐卖儿童犯罪团伙案，解救被拐儿童40名，抓获犯罪嫌疑人170名；广西、广东两地公安机关联手，成功破获一起以越南人为主的特大跨国拐卖婴儿案，成功解救婴儿8名，抓获犯罪嫌疑人39名。这是公安机关近期打拐行动取得的重大成果，凸显了近年来我国区域警务合作取得的实效。这也是区域警务合作机制中最常见的合作。一般由案件主办单位牵头，与协作单位共同进行查询布控、抓捕移送等措施。协作一方在接到主办单位的请求后，如查询请求，协作一方立即组织相关人员进行工作展开，并把查询结果及时向对方反馈。区域警务合作的形式分为两种不同的方式：一是实行两地警方的并案警务，即对不同治理地区内发生的两起或两起以上的刑事案件，根据其犯罪手法、现场遗留的痕迹物证以及所反映出的犯罪人的人身特征等，判定这些案件之间的内在联系，其为同一个或同一伙犯罪分子所为时，这些辖区内的公安机关将这些案件合并，共同分析案情，联合组织力量开展警务的一种警务破案方式。二是对于那些危害严重、影响恶劣、案情复杂的重特大案件，由上一级的公安机关实行统一的领导，并开展相关工作[9]。
第三，信息网络的共用。当前是信息化时代，区域警务合作机制就是建立在信息互通的基础上。但近年来网络犯罪上升趋势明显，各种淫秽网站，网上诈骗等犯罪行为层出不穷。网络犯罪又跟一般的犯罪不同，它没有实在发案地址，这就给公安机关破案带来很大难度，通过不同区域之间警务合作，加大对网络安全事件的查处，对网上有害信息的管理，进行正确的舆论引导，创造一个绿色的网络环境。同时，应用网络实现情报信息共享，如对在逃人员的信息共享，通过在逃人员的社会关系，对其家庭成员、亲友信息进行全面收集，并将所收集信息及时反馈给办案单位，从而提高逃犯缉捕率。科技的进步，信息网络技术的发展，使得警务情报信息交流形式发生了很大的变化，网络已经成为情报信息交流的主渠道。传统警务信息交流方式，如电话、电报、电传、发布通缉令、通报等，已不能满足当前公安机关侦破案件的需要，很多形式以网络为载体。方便快捷的网络技术，大大提高了办案效率，为及时迅速打击犯罪提供了良好的平台，如网上追逃，网上控赃，网上串并案等等。
第四，道路交通管理和警务指挥的联动。在区域警务合作机制中，通过区域联动截查制度，对交通事故逃逸人员进行围追堵查，同时，在平时的执勤中，对过往车辆的驾驶证、车辆及户籍等资料进行全面检查，发现存在违法违规的，相互通知，从而使肇事逃逸者，违规驾驶者无法逃脱。我国交通事故发生率居高不下，为车辆出行带来巨大安全隐患，其中一个重要原因就是司机肇事后逃逸现象严重，通过区域间的警务合作机制构建，加大对过往车辆的查处，使肇事逃逸司机无路可走。交通警察、巡逻警察，虽然没有直接的办案功能，但这些部门的工作是直接或间接的刑事调查和收集证据，从而发现案件的事实情况。例如，交通肇事案件，交警部门可以事先对交通事故进行现场调查，开展早期的手上人员治疗，并为公安机关提供相关的办案证据。巡逻警察在巡检过程中，会发现可疑人员的形迹，并将这种信息转移到刑事调查部门，实施对犯罪嫌疑人的寻找和拦截行为。因此，公安机关破案过程中必须加强和这些部门的沟通和合作[10]。
（二）我国区域警务合作机制存在的主要问题
第一，本位主义与联动协作存在矛盾。虽然我国经济发展较快，但是各方面的思想并没有随着社会进步而发生质的飞跃，许多地方仍然存在本位主义思想。由于我国区域警务合作机制起步较晚，各种制度及法律也没有及时跟上，导致在发展过程中出现了本位主义与区域警务合作机制倡导的联动协作矛盾。虽然陆续建立了区域警务合作机制，但是分工不合作的现象时有发生，甚至出现为了局部利益而不惜损害集体利益。有些犯罪分子为了铺平自己的犯罪道路，不惜用各种手段寻找自己的保护伞，那些腐朽的党政干部就成了他们的牺牲品，也为自己的犯罪埋下了伏笔。等到东窗事发，这些党政干部不但不配合案件办理，还想方设法设置各种障碍阻挠民警办案，使案件无法正常办理下去。这完全违背了区域警务合作机制提倡的联动协作思想，最终导致无法实现区域间的警务成效。
第二，被动协作与主动协作存在矛盾。区域警务合作机制倡导的是不同地域之间信息共享，资源共享，一些地区部门却认为只需做好自己份内之事即可，而没有积极性对邻近区域伸出援助之手，导致应付了事，工作效果不佳。同时，有的地域之间的协作需要报上级机关领导批准，繁琐的程序要求使某些民警完全处于被动状态，错过了最佳合作时间。总之，区域警务合作机制要求合作双方之间主动出击，主动协作，被动协作观念的存在阻碍了区域警务合作机制的发展。
第三，区域警务合作机制建设只局限于省一级地区。目前从我国建立的区域警务合作机制来看，都是省一级地区间的警务合作，如苏浙皖沪三省一市经侦部门签署的区域警务合作机制，就是在省一级的基础上形成的。警务工作要求的是各地区、各部门、各警种之间紧密合作，通过不同部门，警种之间的协作，才能充分发挥区域警务合作的高效。因此，我国深刻认识到加强在安全领域的合作的必要性和紧迫性，促使中国区域警务合作机制正在逐步完善。但不能忽视的是，由于我国不同地区的经济状况，治安现状和其他表面存在较大差距，使区域警务合作存在许多问题，需要进行深层次的提高。
第四，法律基础薄弱、组织化程度低，合作水平不高。从我国现阶段的区域警务合作机制的
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