我国民事诉讼检察建议制度研究【字数：7473】
第1章绪论
1.1课题背景及研究意义
1.1.1课题研究背景
经济与科学技术的快速发展，使得民事主体间的沟通交流越来越密切，合作和交易的频率也大幅增加，由此产生的法律关系也日渐庞杂，滋生的矛盾也愈发增多，加之人们主体意识和权利意识的提升，大量的民事诉讼案件成倍涌现，但司法系统配置提升的速度却远远低于案件数量的增长，这导致法官在审理民事案件时，倍感压力，俗话说智者千虑，必有一失，法官在这种压力下也难免会出错，造成事实认定或者法律适用上的错误，因此有必要启动对审判程序的监督，尤其是来自于司法审判的外部民事检察监督。
目前我国民事立法中规定了两种民事检察监督方式：民事抗诉和民事监察建议，民事抗诉制度确立的时间较早，1991年的《民事诉讼法》中审判监督程序中增加了民事抗诉的内容，而民事检察建议虽然很早就开始进入司法实践，但直到2012年修订《民事诉讼法》才正视其法律地位，2017年修订时并未对审判监督程序一章做出修改。在2012年以前，民事检察建议的实践已经较为普遍，但适用过程中由于缺少统一的立法，出现了适用混乱，操作不规范，甚至侵犯到当人事人的实体权利和程序权利，这种状况在2012年民诉法颁布后有了相对的好转，不仅确立了民事检察建议的法律地位而且明确和扩大了适用范围，规范了程序启动的条件和具体操作规范，2013年最高人民检察院又颁布了《人民检察院民事诉讼监督规则》，2015年最高人民法院颁布了关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释，都在一定程度上对该程序做了补充和完善，尽管如此，作为一项重要的检察监督制度，其在立法和司法实践中仍然暴露着一些问题，如适用对象条件问题、效力问题、适用范围规定不当问题、具体操作规范问题、救济问题等，都制约着检察建议制度发挥其应有的作用，另外，学界对此研究也明显不足，相关的理论基础薄弱，在这种背景下，本文拟通过理论与实践结合的角度考察分析我国现行民事检察监督制度，针对不足问题，提供一些改进建议。
1.1.2课题研究意义
民事检察建议制度的立法确认是司法实践的必然选择，一方面，它具有弥补民事检察抗诉不足，增强民事检察监督的作用；另一方面，对民事审判中判决结果是否正确、是否程序违法、是否有损国家利益、社会利益等内容审查监督，不仅有利于防范审判权滥用，帮助法院纠正存在错误或者瑕疵的判决、裁定，树立和维护司法公信力，而且给当事人提供了权利救济的途径，有利于维护当事人的诉讼权益，提高司法审判的公平公正性，增强司法的效率。
民事检察建议作为一项法定的程序和制度，只有在体制机制健全、适用范围明确、操作规范具体可行、制约救济机制完备的情况下，才能更好的发挥其保护、纠正和救济的作用，而笔者对该课题的研究目的也在于此。
1.2国内外研究现状分析
1.2.1国外研究现状分析
在国外，无论是英美法系还是大陆法系国家检察机关最基本的职能都是指控犯罪，代表国家提起公诉、参与刑事审判，因此绝大多数关于检察机构的职能研究都集中刑事领域。[1]在民事诉讼领域，相关研究内容较少，只有零星的关注，研究问题主要集中在：检察机关是否有权行使民事检察建议权？对这一问题的回答通常可以反映出一个国家检察机关的性质和部分职能，同时也是各国司法传统和习惯的集中体现。
与其他大陆法系不同，法国的检察机关在性质上属于国家行政机构，在地位上附属于各级法院组织，因此它对民事诉讼不仅仅具有监督职能，还承担起了民事诉讼的公诉职能，当然，这些权利也只能以维护国家和社会利益行使。而德国整个法律体系十分系统和完整，因而民事检察建议方面的研究和实践比较丰富，在德国，检察机关不仅为了维护国家或者社会利益提起重大民事案件的权利，而且还具有参与诉讼的权利。[2]英美法系的典型国家美国在民事诉讼中奉行当事人主义，因而其检察机关不仅享有提起或者参与诉讼的权利，而且在诉讼地位上，可以以政府或者民事当事人代理人的身份参加诉讼，以实现主体间的平等与对抗。从实践来看，虽然各国学者都将重心放在讨论本国民事检察权的性质及检察机关是否有权行使该项权利上，但两大法系主要国家立法上态度一直，都肯定了检察机关的地位和改权利属性。
1.2.2国内研究现状分析
国内关于民事检察建议的研究开始较早，在上世纪90年代就有学者进行关注，但大多都是在研究民事检察抗诉制度时顺带提及，很少展开，2012年《民事诉讼法》颁布以前，学者关注的热点主要是民事检察建议的发展形成过程、理论渊源、实际功能与作用、制度构建现状及经验、发展方向与改进建议，而在2012版《民事诉讼》颁布后，学者讨论的热点大多集中在对现有法律规定的研究与批判上，例如民事检察建议的性质问题，适用范围是否合理的问题，强制力的问题以及权力保障和救济的问题。
综合来看，目前学者的研究对民事检察建议制度的研究相对不弱，通过在文献数据库进行检索，笔者发现，与这一主题相关的文献不过二百余篇，其中报纸、期刊就占了近二分之一，而报纸和期刊通常文章篇幅短，而且讨论问题侧重性强，且很多都是报道性文章，对目前实践状况的调查反馈，而相应的博士、硕士论文数量较少，不足所有文献数量的四分之一，并且近五年国内学者对此关注也不足，每年仅有几篇相关研究，笔者认为，民事检察建议作为我国一项重要的民事审判监督制度，无论是在理论还是实践操作方面，都值得深入研究和思考。
1.3课题研究思路与方法
1.3.1课题的研究思路
法系相异，诉讼模式的不同，使得各国类似于民事检察建议的制度具有典型的本土化色彩，深深地植根于各国的司法传统和法律体系，相互学习借鉴的意义较小，法律移植更是没有必要，因而在进行课题研究时，笔者并未设置域外相关制度评析与借鉴一章，而是将大量笔墨，放在对我国现有民事检察建议制度的立法与实践现状，存在问题及原因分析和完善改进措施上。
总体构思上，本文主要的研究目的有三：一是探究我国民事检察建议制度概念、性质、特征、功能及立法渊源；二是分析考察我国目前民事检察建议制度的立法和司法实践现状，发现问题，分析原因；三是针对整理和总结的问题，对我国民事检察建议制度的改进与完善提出合理化建议，行文思路也大体上与研究目的相一致，相对应的着重解决以下三个层面的问题：一是立法层面，如何以立法形式确定民事诉讼检察建议程序的启动及适用范围、条件、权利救济；二是司法层面，如何规范民事检察建议在具体案件中的适用，统一规范，增强程序制度的统一性和可操作性、建立权力的监督机制；三是观念层面：如何加强对职能人员的业务培训，提升能力，如何加大普法宣传，激发当事人主体权利意识。
1.3.2课题的研究方法
本文在具体研究我国民事检察建议制度时，主要采用了以下研究方法：
1.文献分析法。搜集、鉴别、整理有关民事诉讼检察建议制度的国内外文献，结合我国民事诉讼检察建议制度的立法，了解关于我国民事诉讼检察建议制度的研究现状和研究动向，针毡时弊、祛伪存真，为我所用。
2.案例分析法。通过在北大法宝、无讼网、中国裁判文书网等案例数据库上查找我国有关民事诉讼检察建议制度的案例，通过对案件事实、适用条件、裁判审理结果等内容给进行分析，了解我国关于职务犯罪中非法证据排除的适用情况。
3.实证调研法。通过设计调查问卷，选定投放地点，有针对性的对某一地区民事诉讼检察建议适用案件范围、比例、实施效果、存在问题、提出合理化建议和改进措施，形成支撑论文观点的原始数据和有力论据。
第2章我国民事检察建议制度概述
2.1我国民事检察建议的概念与特点
2.1.1我国民事检察建议的概念
从立法发展的角度而言，我国民事检察建议制度的概念和内涵在不断的发展和丰富，在2009年最高检颁布的《人民检察院检察建议工作规定》中，将检察建议定义为是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。[3]表面看这一概念定义清晰简明，不仅表述出人民检察院对司法审判具有提出检察建议的权利和法律监督的职能，而且比较完整的表达了民事检察建议所具有的功能定位，之后修订的《民事诉讼法》及其司法解释虽未对这一概念进行重新定义，但从程序和适用范围上予以了完善和补充，丰富了其内涵。
事实上，这一定义存在很大不足，首先，主体与对象范围界定不明，究竟是哪一级检察院还是所有检察院都享有该项职能，是可以对下级、同级还是所有有关单位都可以进行检察建议，有关单位的范围包括哪些，均没有交待；其次，适用条件过于概括，促进法律正确实施和社会的和谐稳定是人民检察院本身具就有的职责；最后，适用的案件类型不明，没有说明可以适用于哪些案件情况，如执行、再审、纠错等。
2.1.2我国民事检察建议的特点
从立法的表述及司法实践中，我们可以分析出民事检察建议最鲜明的就是柔性监督性，法律规定在满足民事检察建议提起的条件时，人民检察院可以依当事人的申请也可以依职权对案件进行提出检察建议，注意这里法条用的是可以二字，这意味着人民检察院可以提起也可以不提起该程序，另外，在对法官的约束力上，其效果也远不如民事检察抗诉，抗诉可以引起再审，而建议就只是建议，人民法院可以听从建议，依法对案件进行再审或者纠正，也可以拒绝检察建议，对此，法律没有对法官拒绝后的效果做强制性规定。
此外，民事检察建议具有个案监督性和补充性的特点，民事检察的建议针对的往往是个案所发生的申请再审、
执行等情况，依据的也是个案的事实和裁判结果，在补充性上，民事检察建议弥补了民事审判检察监督制度，对之前一元化的民事检察抗诉所具有的不足进行了补充，使审判监督程序体系更完整。
2.2我国民事诉讼检察建议的基本内容
我国现行的2017年《民事诉讼法》在总则和分则中都对民事检察建议做了规定。总则肯定了民事检察建议的法律地位和适用情形，分则对程序适用细则进行了补充，结合2015年最高院颁布的《民事诉讼法》司法解释相关内容及两高出台的一些列规定，总结我国民事检察建议制度的基本内容如下：
监督内容：包括对民事审判和对民事执行的两方面监督，对民事审判的监督又包括三个方面，即对生效判决、裁定的监督，对损害国家或社会公共利益的调解书的监督，以及对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员违法行为的监督。
在适用类型上：对确有错误的判决结果的检察建议、对执行阶段的检察建议、对程序中存在错误的检察建议；
在适用情形上：主要适用于人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的；检察机关作出相关决定后，当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉；[4]
在监督体系上：上级监督与同级监督并存；
在保障措施上：根据需要，可以行使调查核实权，查阅相关案卷材料。
2.3我国民事诉讼检察建议的特性与确立基础
2.3.1我国民事检察建议制度的特性
公权力的特性。虽然前面提到民事检察建议不具有强制力，表现为对个案的柔性监督，但事实上检察机关在做出民事检察建议时，并非作为当事人的代理人，也不是民事诉讼的主体，其仍然代表国家公权力在行为，无论是出于对国家利益、社会利益还是公民个人诉讼权利的救济和保障，民事检察建议追求的目的和效果都是为了维护司法诉讼的公正，增强司法公信力，实现国家职能，因此这种监督从本质上来说，仍没有超出公权力性质范畴，这样理解也更符合人民检察院的角色定位和职责属性。
程序性特征。民事抗诉和民事检察建议的提起，都是要求启动相关的诉讼程序，而非对案件存在问题进行直接纠正，更不会涉及当事人诉讼中的实体权利的判定，毕竟检察监督权不是审判权，审判权的独立必须予以保障，尽管监督和建议有时会缺少刚性，但为了权利的制约与平衡，应然如此。
事后保障特征。民事检察建议一般是在法院的判决、裁定，制定了调解书之后才做出的，在审理过程中，检察院对案件的监督只能达到了解、知道的程度，对于案件怎么判、怎么决断，怎么执行，都不是监督所能干预的，预防性的监督因其对审判权独立的威胁而被学界所摒弃。
2.3.2我国民事检察建议的确立基础
谦抑性原则。检察机关所享有的法律监督职能是由我国宪法和法律赋予的，旨在维护民事诉讼的公平与公正，促进司法审判和维护司法公信力，但由于其主体上具有公权力性质，这在一定程度上与民事诉讼意思自治和当事人辩论主义的初衷相悖，[5]加之权力本身就具有天然的扩张性，因此为了更好地体现制衡原则，就不得不对检察机关对审判权的介入范围与程度进行限制，此外，由于检察机关不是案件审理者和裁判者，对案件事实的判断和把握上难免存在瑕疵，因而要限制也是稳妥的。
自有处分原则。与刑事诉讼不同的是，民事诉讼尊重和保障当事人的自由处分权，因此法律不仅规定了人民检察院可以依职权提出民事检察建议，也可以依当事人申请，通常情况下，检察院会尊重当事人的意愿，但在有违国家和社会公共利益的情况下除外。
全面监督原则。检察建议对民事诉讼的监督，从监督对象上看，既有实体问题，也有程序问题;从监督目标上看，既包括促进实现实体公正，也包括促进实现程序公正。
第3章我国民事检察建议制度的实践动态
3.1我国民事检察建议制度立法与实践动态
3.1.1我国民事检察建议的立法概况
萌芽阶段。从1949年建国起到十年文革开始，民事检察监督制度建设的开始在我国大陆生根发芽，这一阶段检察机关在民事诉讼中不仅享有参与诉讼的权利，而且还可以对一些重大的民事案件行使起诉权和抗诉权。[6]可见这一阶段检察机关民事检察职权较大，对民事诉讼介入较深，除了一般的监督职责外，还被赋予了参与和提起民事诉讼的权利，这与当时我国处于社会筹备建设时期，法制不健全，人民法律意识差，国家需要稳定安全的发展建设环境密切联系。
实践探索阶段。经历了十年文革动荡，1978年我国才恢复了检察机关的职能和工作，1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》重新对检察机关的民事审判监督职能予以确认，但处于取消提起和参与民事诉讼的权利，随后在1991年版的《民事诉讼法》里，增加了检察机关享有对民事审判活动进行抗诉以实现对民事审判的监督权利。随着民事抗诉工作的开展，各级检察机关逐步建立健全了民事检察的专门机构。我国最早关于民事检察建议的规定见于两高相继于2001年和2003年出台的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》，这两部规定零星的指出检察机关在民事抗诉制度不足以弥补检察监督存在的问题时，可以采用检察建议的形式向人民法院提出检察建议。[7]此后，学界和司法实务界关于民事检察建议的理论研究和实践探索一直不断。
成熟发展阶段。到了2012年《民事诉讼法》修订，我国民事检察建议制度才真正有了立法层面的确认，在权限范围、启动条件和适用情形、操作审查流程等方面有了统一的法律规定，扩大了对调解书的适用，2013年民事诉讼监督规则和2015年民诉法解释的出台，又对该制度的具体适用做了规范性补充，至此，我国的民事检察建议制度逐渐发展成熟。
3.1.2我国民事检察建议的司法实践现状
虽然在正式立法前，我国最高人民法院和最高人民检察院已经出台了很多相关具体适用规定，但由于其法律效力位阶较低，难以形成全国性统一规范而被遵循，因此，在实践中暴露出很多问题，最直观的反映就是适用案件的被采纳率低、适用的案件范围较为单一、地区单一。
根据2018年《最高人民检察院工作报告》统计，2017年我国民事检察监督中，案件数量较2013年有了较大提升，如表1：
案件/年份民事行政抗诉民事再审检察
建议民事执行检察
建议审判程序中的违法情形提出检察建议
2013年20436件24469件124584件83903件
2017年15538件41069件18398件
经过五年的发展，我国人民检察院提出民事检察建议的数量有了大幅度提升，尤其是在民事执行检察建议和民事审判程序中的检察建议，增幅超过了300%，说明一方面说明我国民事诉讼当事人主体地位、权利意识的提升，另一方面我国民事审判监督更加注重程序公正和当事人的利益保障。
但以2014年为例，我国民事检察诉讼虽然数量增加了，但被采纳率并没有因此提升，其中再审检察建议的采纳率仅为59%；民事执行中的检察建议被采率为84%；民事诉讼程序中提出的检察建议被采率为83.1%，这样的效果却并不理想，尤其是提出再审检察建议的案件，采纳率也仅达半成。[8]
此外，通过对中国裁判文书网和无讼网等裁判案例数据库进行关键词和条件筛选的检索查询，笔者总结整理了2013年至2018年5月近5年相关案件的数据信息，发现民事检察建议在适用案件类型上较为单一，民间借贷与金融借款等案件的适用，占到了九成以上，而案件分布的地区也相对聚集，主要集中在北京、上海、山东、安徽等城市，通过查询相关法规，笔者发现案件的几个省市几乎都出台了适应本地区的适用民事检察建议的指导规范或者指示，而全国大部分地区在无论在案件具体适用情况上还是操作规范的制定上，都显得不足。
3.2我国民事检察建议制度存在的不足
3.2.1性质地位不明确
虽然2001年最高人民检察院出台的规定中对民事检察建议的概念做了定义，但定义本身漏洞百出，而且就民事检察建议的性质，没有任何一部法律进行补充说明，这导致学界对此讨论一直不休，核心问题就是民事检察建议是否具有公权力性质，
从主体性质分析，有一些学者认为民事检察建议的做出主体是检察机关，而检察机关是公权力主体，在代表国家公权力对民事司法审判过程进行监督时，是一种公权力对私权利的保障和救济方式，其行为也理所应当具有公权力性；反对的学者则认为，虽然检察机关在利用其公权力主体地位对民事诉讼活动进行监督和干预，但从监督的效果和干预的力度上看，民事检察建议因缺少强制力和保障力而不具备公权力性质，对于这一问题的讨论，实质上影响并决定着民事检察建议的地位和效力问题。
另外，有的学者提出，检察机关作为公权力的代表，对民事私权利领域介入过多，会造成权力的扩张和滥用，而民事检察建议在其看来，如果不尽快确立相关的理论基础进行支撑，迟早也会像1982年《民事诉讼法（试行）》删掉检察机关参与、提起民事诉讼的权利一样被摒弃。
3.2.2操作流程不规范
首先，在适用条件上，民事检察建议和民事抗诉界限模糊，立法除了规定专属适用民事抗诉的情形外，其他情形基本上既可以适用抗诉，也可以适用民事检察建议。由于立法规定的二者的启动条件一致，因此对于需要行使检察监督权的某一具体案件而言，检察机关在选择上较为困难，而不同的选择效果可能截然不同，对民事抗诉而言，由于其强制性法律效力，必然会使案件发生再审效果，而民事检察建议则有可能被法院审查后予以拒绝，不产生再审或者其他法律效果，在同种情况下的案件，可能由于地区不同，或者检察机关不同、受理当事
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