论政府政策执行力弱化的原因及对策探究【字数：7754】
引言：一段时期以来，广受人民大众关心的社会热点高频率的出现在报刊以及媒体中，当此类热点问题没能在第一时间或者最终处理，使得人民群众出现了种种怨声，甚至对政府的公信力出现了质疑。在深入分析研究之后，发现这种社会现象的出现并不是说政府部门无能为力、坐视不管，而往往是政府制订了较为有效的政策，但是在执行阶段却是一层一层大打折扣。当一项政策在落实的进程中，受限于当事人与执行人的个人原因亦或者其他因素，使得政策推行受阻。政府相关部门是否具备较强的执行能力关乎到一个国家总体发展方向，关乎到百姓最直接的民生权益。基于此类，如果想要更好的释放政府在执行落实各项政策方面的能力，将更多的有助于国家和民众的政策落实到位，那么政府就必须加快在政策的执行落实方面的建设。
在2011年下旬，我省发布了《山西省保障低收入农户冬季取暖用煤管理办法》，在文件中要求为保障低收入家庭生活需要，在冬季政府为相关标准的农户每年供应1吨煤用于过冬取暖，该补助将延续五年。直至本年度，该政策已经实施了六年。通过调查了解，在执行该项惠民政策的进度中，绝大部分反应较好，然而也不乏部分地区、县市在操作的过程中，出现了不小的问题，甚至有的部门出现了违反政策情况。经过实际的调查、分析发现当地政府在推行政策的时候存在诸多问题，例如：不按要求全部执行而是选择部分进行执行；在推行政策的时候添加附加条款；态度不端正，敷衍了事；对某些政策进行替代。通过此类种种的政策执行，弯曲了或者完全扭曲了最初政策制定的初衷，极大的影响了百姓群众的切身利益，造成了人民群众不满国家政策，甚至出现集体性民怨状态。目前，有关部门对于此类情况已经引起注意，一方面在政策的起源部门进行了严格控制，另外在政策执行的进程中也注重了督查督办，最大程度实现公平公正公开，保障惠民政策切实服务群众。故此，本课题通过深度剖析发生在我省辖区的一吨煤相关政府决议的贯彻情况，研究政府政策执行全过程，挖掘政府政策执行力有待提升的根源，进而提出相应的建议对策。
温总理曾经在十届全国人大四次会议上明确表示要建立健全行政问责制，并全面提升党和政府执行政策的能力和公信力。其中执行力一词是首次在国家政府报告中出现，这充分说明党和国家已经认识到政府执行力建设的迫切性和必要性。2013年，xxxxxxx在广州视察期间再三强调执行力的极端重要性。从政者最重要的就是身体力行，如果下级部门不执行政策，那么再好的政策也是徒劳无功的；如果各级政府部门不执行，再完善的制度也只是形式主义[1]。党的十八大报告中对此也有着明确的要求与强调要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。[2]这些政策显然更加凸显了当前形势下政府提升政策执行力的重要意义。它承载了各类体制改革，同时较强的政策执行力也在很大程度上推动着改革的前进。政策的实施需要很多程序，其中执行是最为关键的，因为只有执行才能将书面的设计变成实际的操作，实践是检验真理的唯一标准。
一、政府政策执行力的概述
（一）政府政策执行力的内涵
外企是最先使用执行力这个词语的。对于执行，指的是一系列的程序，其中涵括了对目标以及方法的严谨论证与完善，是环环相扣的跟进以及相关职责贯彻完成的过程。在政策实施的全部流程中，执行充当着关键角色，作为公共管理的决策部分，其决定了执行这一步的重要性以及不可或缺性。执行力强调的是着手完成的能力，也就是说让合宜的工作人员去做该做的事，并将这个工作完成好的效力。就当局而言，其所谓的执行力与一般的职能部门的行政职能存在着一定的差异。具体地说其指相关部门在以下方面的能力的体现：决策指令、统筹规划、方针政策等，一般意义上也表示政府部门完成运行、人员配备、战略等程序的状态流程。可以将政策执行力的定义概括如下：在充分理解并解析政府颁布的各项决策的基础之上，制定一系列可执行的方案，并且将自身所涵盖的各项资源作为开展前提，通过使用多项有效、合理的手段和举措，将书面政策变为现实，从而保证行政目标的落实。在整个流程中所展现出来的主观能动性、意志力等都可以反映政策执行力。
政令统一是政策执行力的基础，各级政府都要以宪法为执政之本，坚决服从xxxx的领导，将国家的大政方针、法律法规作为约束自身行为的基准。并且，政策执行力也不是说下级政府只能盲目的追随上级政府，仅仅做个二传手，它更多的是要求基层部门要充分领会上级政策，了解政策制定的出发点，切实实现惠民利民，将相关政策在基本要求的基础上因地制宜的服务好本区域本部门。
（二）政府政策执行力的要素
公务员执行能力的高低，在基础上决定了政府政策执行力的水平。然而政府政策执行力又不单单国家工作人员的能力，还涵括着工作人员创造能力、部门的体制机制等多种原因。政府政策执行力的主要元素可以介绍如下：
1.公务员的观念问题
行动的指导基础便是观念，它指挥着人类的一举一动，使得我们的行为与思想都有着规范与指示，是一切行动出发点与落脚点，同样其决定着政府政策执行力的高低。一个公务员如果要正当履行个人职权，那么党的政策方针路线是首要保障的，与此同时需要正确树立执政观念。个体对于人生、社会乃至国家都会有不同的认识，多个个体不同认识的汇集就形成了所谓的世界观。世界观不单单是精神的执着、信念的鉴定，同时还要有甘愿的付出与主动的作为。公务员只有坚持着执政为民、立党为公的信念不动摇，才能够真正的全心全意为人民服务，才能真正的在本职岗位上无悔付出，才能够使得政府政策执行力最大化的释放出来。将人民始终放在心上的公务员，它的政策执行力一定会准确的持续的走在发展的道路，也就永不会出现不作为乱作为的现象。
2.公务员的素质和能力问题
政府执行力的高低受到很多因素的影响，但是最为关键的还是公务员的能力强弱。仅仅把人民放在心上的公职人员并非完全合格，他还要有着很强的综合执行力。一般来讲，当法律法规以及国家政策方针出台之后，公务员的执行水平高低便是政府执行高低的表现，政府执行能力的高低同样也是有公务员执行能力高低决定的。普遍来讲，在近期，我国的公务员能力与素质发展了很大的变化，然而坦率的总结，同我国十三五规划进行对比，我国公务员的能力与素质同我们的目标与计划还有着较大的距离，进步的空间还很大。尤其是当前形势变化迅猛，部分公务员的能力与技术出现了短时的欠缺，通常体现为，在部分判断中有较为严重的错误，在执行工作过程中没有强有力的贯彻，督查督办的过程中效果不佳等情况，使得政府执行力出现了较为严重的缺失。故此，要想从根本上提升政府执行力，那么就必须建立一支具备高素质、高专业水准的队伍。
3.政府的体制机制问题
公务员在实施国家职权时，通常采用筹划、布局、组织等方式，代表国家处理各种公共事务，因此行使职权就必须是在现有的行政体制下进行和实现的，体制对行使职权具有一定的规范性。行政体制的确立需要以法律为根本，只有这样才能保证行政的正常进行，从而对政府的职能进行约束和限制。而一旦性质体制失去控制，亦或其不具有科学性和合理性，那么政府的管理就会杂乱无章甚至混沌不堪。例如，在政企关系上，处理不当，导致下级很难插手企业的运行，又不得不听从上级的指令，导致了部分公务员选择逃避问题。现代行政学作为一门新兴学科，今年来得到广泛研究，其中行政活动已经被当做一个系统进行探究，行政体制变革的特征为系统内外关系的综合处置。这里所说的内部关系指的是当局与当局间功效、构造、权力等之间的联系，而外部关系的表现形式有以下几种：（1）当局与企业；（2）当局和市场；（3）当局和社会。[3]故此，若想政府执行力得到一定的提升，那么一定要经过创新改革，将行政体制外、内的矛盾关系处理的当。
4.客观外部环境问题
政府执行力的高低受到很多因素的共同影响，其中客观外因是一个重要方面。xxxx在政策的制定过程中，无法照顾到所有的地方，因此对于每个地方来说难免存在一些不合理或者难以实施的部分，因此在地方政府推行政策的时候就难免会受到各种外部环境因素的影响。对于政府活动来说，占据非常重要的作用的外部环境即为政务执行力的环境。即指各类约束、限制或者能够对当局活动产生作用的要素相互作用组成。在广义的范畴中可以涵盖文化、政治、经济、社会以及自然，按照相关的分类可以划分为市场、行政法规、社会以及人文等方面。政府执行力受到环境影响的结果来分析，政府执行力的强弱对于环境有着间接或者直接的限制。所以要想提高政府执行力，那么便要营造出一个良好、稳定的外部环境。
（三）政府政策执行力的生长机理
关于生长机理，可以从以下五方面进行表述：
1、执行战略。具备高度的统一性与连贯的连续性是高超战略的必备属性，这样的战略必然也是极为重视执行过程的。对于所要执行的政策，在实施过程中都应使执行主体获得充足的认知与理解，这样才可以不偏离既定目标，将制定出的方案更好的执行到位。
2、执行资源。具体实行政策的必须条件就是执行资源。详细的说，信息、权威、人力以及彩礼组成了执行资源，按照一定的转换要求实现机制到能量的转变。在各类资源的支撑下才能较好的实现政策的执行，在执行资源欠缺的条件下，想要较好的执行政策是不太可能的。
3、执行核心。政府执行是在执行中心的基础上完成的。公务员和实现政策目标的机构的综合便是执行主体。在中国执行主体涵括了所有政府公务员以及各级机构。处于最重要位置的便是执行主体，它是政府部门工作动力以及活动的综合体。所有的工作的有效运行都是通过各级组织机构互相沟通融合，相关高水平工作人员科学使用工作方法，最终实现政策制定的初衷。对当局执行产生作用是通过实施环境
以及实施资源实现的，但是这些条件都是在实施主体的基础上才能够有作用。
4、执行环境。但凡能够在政策的推行实施过程中对其产生影响的外部因素都可以称之为执行环境。所有的政策实施都脱离不了社会现实环境，因此会受到各种环境因素的影响和干扰，适宜的外部环境是保证政策顺利推行的关键。
5、执行绩效。一个方阵落实的成效怎样、品质好坏、效能怎样，归结到一起即为执行绩效，他能够较好的体现政策推行落实的好坏。如果政策执行的好，那么就可以证明政府的执行力较强，反之亦然。因此，可以将执行绩效作为反映政府执行能力高低的一个标准。
（四）政府政策执行力的理论基础
在最近一段时期中政府政策执行力作为一个研究热点广受相关领域的关注。在进行归纳总结后得出，单就政府政策执行力的理论基础这个角度，研究人员针对不同的视角得到了不同的论点。归纳来可以总结为：莫勇波的委托—代理理论和奥尔森的集体行动理论；李杰、陈伟国等人的交易成本理论；宁国良的公共治理理论；张菊梅的公共选择理论。奥尔森的集体行动理论是本课题较为侧重的理论，并且笔者也较为认同群众路线与科学发展观同样是政府政策执行力的基础支撑。
1.集体主义理论
奥尔森为代表的研究者提出了集体行动理论。学者表示，在集体行动中，使得政策保障性降低的原因在于参与执行的当事人有着本能的自利趋向，如果单单要求当事人的自觉意识，没有足够强烈的激励措施以及强有力的约束措施，那么便会出现各类各样的状况与问题。[4]从总体而言，目前我国的制度化程度不高，制度的制定与实施存在着诸多问题，怎样深化制度建设，进而达到制度创新以及提高政策执行过程中对于实施主体的制约的目的，才可以更好的保证当局执行力的提升。
2.科学发展观
科学发展观是中国xxxx归纳社会主义建设的经验凝练而成的。改革开放以来，我国国民经济有着较大幅度的提升，然而单方面的强调经济的增长，对于人以及社会的关注出现了空白，所以便出现了当下各式各样的矛盾与问题，食品安全、安全事故以及各类低质烂造的产品，此类种种反应的都是政府在社会管理方面的欠缺。为了杜绝此类事件，转换执政人的管理观念，真正的实现服务为民，中国xxxx便总结出了科学发展观。树立全面、协调、可持续的发展观，统筹城乡、区域、经济社会、人与自然的全面和谐发展。科学发展观的及时确定指明了我党我国前进发展的方向，重申了人是核心，人们的根本利益是第一要务要维护的，尊重、发展人是工作的最根本的要求与，指明了我国政府渐渐朝着社会服务的方向努力，朝着保障人民公众利益倾斜。
3.群众路线
政策制定大多是正确的、可信的，关键就在于怎样去推行和落实这些政策。xxx指出：所有政策制定和实施的根本出发点都是为了百姓，只有始终将百姓放在政策制定和推行的首要位置，百姓才会信任和拥护当局。群众的利益高于一切，这是所有从政者所必须始终牢记的誓词，断不可本末倒置，损公肥私。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。[5]
政策的拟订和实施的终极目标是解放和发展生产力，让人民的需求能够最大程度的得到满足。我国所有的政策，不管是规模大的还是小的，不管是长期的还是暂时的，究其根本还是为了能够让我国的人民受益，归根到底还是为了将束缚的生产力最终释放开来。要将百姓关切的问题做实做牢作透彻。政策推行落实的另一个保证是公务人员的教育，督促全体公职人员切实做到维护党的路线方针，执行党的决策决议，将政策执行力贯彻到底。
民权的体现、民权的维护在执行政策过程中要尤为注意。政府的工作通过广大人民群众的监督才能够更加透明、更有约束力。将全体人民群众动员起来监督政府执行力，从根本上体现了民意贯彻于政策、方针、路线之中，真正响应了群众的呼声，真正为了维护人民的根本。相关有效的问责、约束机制体制的运用于完善需要同步进行，实现动态跟踪，有督办有奖惩，为民权的维护保驾护航。
二、提高政府政策执行力的重要性
（一）执行力是政府工作的生命力
我国政府反复重申执政兴国的重点在发展。如何进行发展，首先要从政府执政能力提高做起。现如今，世界各国竞技激烈，强有力的政府执政力，是保证国家竞争力的保障。政府效率的提升可以通过执政能力完成，同样其可归纳为管理科学。现在，我国面临着稳定发展的重要阶段，经济社会中的凸出与深度问题依然是比较大的问题，需要做的改革任务依旧很严峻，国外形势也不容乐观。持续不断地创新发展、完善政府的内涵发展，方能深入的完成科学发展观的要求，满足社会主义和谐社会与市场经济的需要。
政府执行力的高低很大程度上决定了党的主张和意志能够顺利实现。因此政府是党的方针政策的实施主体，每一项政策方针的决策、实施以及监督都需要经过政府。依照群众路线拟定的相关政策、方针、决策，最终还是以群众作为落脚点，凝聚实际能力。一旦制定完政策之后，那么如何去执行这些政策，是不是这些政策都是为了人民的根本利益而贯彻的，那就依靠政府的执行能力如何。如何使得政府职能实现转变，杜绝权利的滥用，要努力实现政府执行力的提升。
（二）有利于保障中央政令畅通
战略制定仅占三成，其余七成的部分还是靠执行。如何畅通中央指令、破解政府当下自我束缚只能依靠政府执行力的提高。目前，部分地方政府存在弱化中央政策的情况，使得中央指令不能通畅下传，迫切需要解决的该项问题。部分地区的干部屡次出现职权滥用的现象，一定程度上出现了走样执行中央政策的现象。还有一些公务人员简单做做指示、听听汇报、发发文件，喜欢在媒体上频频路面。部分干部只是喊喊口号、读读文件，在实际工作中没有下大力气。此类种种恶性事件，极大阻碍了党的政策方针路线的推动。故此，要实事求是的，下大力度解决执行能力低下的问题。
（三）全面建成小康社会的重要保障
建设执政能力，要有恒心、耐心与用心，不可以单单喊口号，制定执政理念，规划美好的愿景，出台严谨的办法措施，却是要集中力量，关注怎样去执行，如何强有力的去执行。通俗的说，执行力是当局执政能力水平高低的直观展现，因此，当局职执政能力建设的落脚点就在于不断提高执行力。当下正处于改革的深水区，十三五规划的攻坚期，经济社会的改革进程已经走入了实质性阶段，依据我国的国情实际情况，再加上周围国际形势的变幻莫测，我国面临较为严峻的挑战，要确保有着较强的责任意识、开拓的国际视野，使用较为超前的执政智慧才能够确保持续发展。故此，我国政府的担子是十分严峻的，同样也是考验我国政府执行力的关键时期。面对机遇与挑战，有效的改善政府的执行力，方能较好的完成历史的考卷。
三、我国政府政策执行力的现状
（一）对政策选择执行
在基层政府中普遍存在着选择性的执行政策，部分公务人员出于个人利好或者地方保护，有选择性的选取政策，有所保留，使得部分政策信息不能够被获益人或者群体获悉。此种情况归根到底是严重影响了上级政府的公信度和严肃性，极大影响了地方以及国家利益，损坏了个人以及集体利益，最终造成走样甚至扭曲政策，无法实现政策制定的初衷，最终使得政策的推行以失败结束。
人民百姓在冬天取暖属于群众关切的民生问题。2011年8月9日省政府常务会议通过了《山西省供应低收入农户冬季取暖用煤管理办法》并周知了各级政府部门。在此文件中对补贴用户的标准做了明确的规定，并周知符合要求的用户每人一吨煤用来取暖过冬，时间自2011年开始直至2015年截至。通过调查了解，在过去的几年中，大部分基层部门单是为了没有意见、保证稳定、避免矛盾、图省事，并没有认真遵循一户一吨低标准用户进行发放，只是简单的按照去年有关部门进行的户籍统计信息进行了简单测算，就一个户口本发放一吨煤进行了政策执行。有部分在外地打工的人员，这些人的收入明显高于留守农村的群众，但是由于确定的难度比较大，最终都收到了一户一吨煤的政策。
（二）对政策附加执行
顾名思义，附加政策就是表面上严格执行上级决策，背地里却对上级部门制定的决策阳奉阴违，在政策的推行和实施使附加上一些有利于自身利益的条件，为了自己的利益，采取不合时宜的方法，其到底还是造成了全局的利益受损，使得上级政府的要求没能得到有效的执行，最终容易形成小圈子、小集体，形成地方保护势力。附加政策的出现，从表面看是灵活掌握政策，实际上是违背上级部门的意愿而推行符合本地特色的土政策，这些行为不单单是使得上级政策变了味道，扭曲或者背离了原有政策制定的初衷，更大层面上是使得国家资源造成了浪费，同时也使得不正之风得到了没有监管的扩张。
通过调查了解知道，部分区域在发放冬季取暖用煤的时候，需要随带处理农村公益事业中一事一议筹资筹劳款、玉米保险、小麦保险、医疗保险、养老保险等事宜，在发放用煤政策的时候，却首先执行附加的相关事宜，换句话来说，要想能享受冬季取暖用煤的政策，那么必须先把一事一议筹资筹劳款、玉米保险、小麦保险、医疗保险、养老保险等事宜处理好，不然的话就没办法享受冬季取暖用煤的政策。
单就我省长治以及运城市作为典型。运城市稷山县陶梁村在执行上级政府实施的冬季取暖用煤的政策时候，要求享受政策的农民，每一户要保证一百元用作村里修路的费用才可以享受该项政策。
以我省运城市和长治市为例。一些村干部利用发放冬季用煤的时机，打着价钱的旗号，提出不合理的要求：每家每户都必须先交一百元的修路钱，否则不给发煤。在执行冬季取暖用煤政策时则是制订了附加性要求，表示对那些已经加入了新农合医疗保险的低收入进行发放煤，而那些没有参加医保的不予享受，致使一大部分没能参
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