论城市规划中行政行为的有效性【字数：7593】
摘要：现阶段，我国正处于经济和社会发展的转型时期，不合理、不科学的城市规划造成了社会资源的巨大浪费，严重地制约了经济社会的可持续发展。政府作为城市规划的主要编制者和实施者，其行政行为的有效性是城市规划是否符合城市发展目标的重要因素。然而，在城市规划的实际过程中，不少地方决策者为了追求政绩和个人利益，盲目地对城市进行过度规划甚至是随意规划，不仅对城市的性质、功能和发展目标把握不准，而且没有考虑到城市居民的生活舒适度和满意度。因此，对城市规划中行政行为的有效性进行研究具有重要现实意义。与此同时，各国学者对于行政行为的有效性问题仍未达成共识。本文旨在通过对城市规划中行政行为的有效性问题进行一次尝试性的研究，从而分析出城市规划中行政行为失效的原因，并针对所研究问题提出可行性的解决途径和方法，以期完善政府在城市规划中的主导作用，以行政行为的有效性来引导城市规划，营造健康安全、人人享有的新型城市。
关键字：城市规划；行政行为；有效性
1.前言
城市规划作为一门学科，是一个兼具历史性与时代性的应用学科，其学科知识具有愈益凸显的综合性特征。该学科从最初的出现到基本形成距今不过是160至80年前的事情，在我国则历史更短，从上个世纪90年代前后开始，伴随我国经济体制的转型，适应市场经济环境的城市规划才开始作为主角逐渐登上历史的舞台。我国《城市规划法》(1990)第12条规定：城市人民政府负责组织编制城市规划。由此可见，组织和编制城市规划是市县人民政府的一项重要职责。政府作为城市规划管理的主体，其行政行为的效力在很大程度上决定了城市发展的现状与未来。虽然各国学者在行政行为的有效性问题上仍未能达成共识，但其所确立的基本规范体系令人瞩目。如德国、奥地利、日本等国在其行政程序法典中，一般都以行政行为是否有重大、明显瑕疵作为判断其是否无效的标准。然而，与之形成鲜明对比的是，我国大陆学界长期以来却一直对行政行为效力理论缺乏足够的关注，以至于行政行为效力问题始终处于边缘化的境地，直至近年来才略有改观。如我国《行政处罚法》已经涉及到无效行政行为的内容，关于行政行为效力的理论研究与立法实践正处于由不规范到逐步规范的不断完善过程中。但规范行政行为的行政法律制度在我国毕竟处于草创时期，其偏差与不足还需在未来的行政立法和行政实践中加以矫正和完善。
随着市场经济的日益繁荣和公民参政意识的增强，传统的由政府作为唯一主体的城市规划行为的垄断性，日益面对民主性、合理性与科学性的挑战。现阶段，中国的城市化正在加速，科学发展尤为重要，城市功能与发展目标的定位应体现以人为本的核心理念。正如中国著名规划大师梁思成所言，城市规划的最高目标是使市民安居乐业，这是非常重要的。因此，作为城市规划的主体，政府规划部门理应制定严格的用地标准，对城市的人均占地、耗能、用水、交通运输结构等，做出科学合理的规定，因地制宜地提出城市发展目标，增强城市规划行政行为的有效性。在事实上，规划浪费现象无处不在，这不仅折射出政府城市规划行政效能低下，同时也严重地制约了我国城市化进程。基于上述理论和现实需要，本文将通过综合运用语义分析、逻辑分析、功能分析、规范分析、个案研究、比较研究等方法对城市规划中行政行为的有效性进行探讨，重点解决城市规划中行政行为之有效性的涵义、现状、问题以及解决问题的途径和方法。
2.城市规划的概述
研究城市规划中行政行为的有效性问题必须从城市规划、行政行为、有效性等基本概念的界定着手，否则，概念的模糊不清必然会影响研究的深入进行。为此，本章首先对城市规划中行政行为的概念做了尝试性的概述，旨在限定并确定本文的研究范围。同时，进一步对城市规划中行政行为的有效性概念进行界定，目的在于从总体上把握基本特征，为其他问题奠定研究基础。
2.1城市规划的涵义
城市规划是政府职能已经成为政府和规划界的共识，但是要回答这一职能具体是什么并不容易，因为在各种不同的社会、经济、历史、文化背景下，各国对于城市规划的理解有着较大的差异。
2.1.1城市规划的定义
在英国，城市规划被称为townplanning。英国的《不列颠百科全书》中有关城市规划与建设的条目中提到：城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市形体——城市中的建筑、街道、公园、公用事业以其他的各种要求，而且，更重要的在于实现社会与经济目标。城市规划的实现要靠政府的运筹，并需运用调查、分析、预测和设计等专门技术。英国的城市规划可以看作是更大空间范围内的社会经济与空间发展规划。
在美国，城市规划被成为cityplanning。美国国家资源委员将城市规划定义为：城市规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以适应社会与经济的需要。美国的城市规划可以看作是覆盖更广泛范围的规划体系。
我国在20世纪80年代前，基本上是沿用了原苏联对城市规划的定义：整个国民经济计划工作的继续和具体化，并且是国民经济中一个不可分割的组成部分。它是根据发展国民经济的年度计划、五年计划和远景计划来进行的。改革开放之后，我国对之做了修改，把城市规划定义为对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合布局、具体安排和实施管理。
从各国对城市规划的不同解析中，不难发现，这些定义之间存在着共同点，这也是我们理解城市规划内涵的关键所在。首先，有一个明确的空间范围；其次，作为实现社会、经济诸目标的技术手段；再次，以物质空间为作用对象；最后，包含政策性因素和社会价值判断。
2.1.2城市规划的特点
2.1.2.1多学科综合性
城市规划在学科知识结构和理论上涉及多种学科；在实践中涉及社会、经济、环境与技术诸方面因素的统筹兼顾和协调发展。这一基本特点主要体现在：第一，对象的多样性。城市实际上就是一个复杂的系统，因而城市规划必然面对多样化的城市活动。第二，问题的综合性。基于城市的复杂性，城市规划必然涉及诸多领域的问题，要解决这些问题，必然要对所面对的问题进行综合分析和评价，这就涉及对多学科知识的综合运用。
2.1.2.2政策性、法规性
事实上，城市规划作为政府行政的工具，其本身就是政策的直接体现。因此，城市规划的各个层面中均体现不同的政策性因素，大到诸如保护耕地的政策，小到各类城市用地的面积、比例指标，甚至是广场、马路的规划都需要政府的政策方针加以纠正。同时，在市场经济与法制化的现代社会中，城市规划已成为城市建设相关领域中一项重要的游戏规则。即在政策明确的前提下，采用具有强制性的手段来贯彻政策的实施。
2.1.2.3长期性、经常性
只要城市存在、发展、变化，城市规划就会存在。可见城市规划是永无止境的，例如一个战略性的城市目标往往需要长时期的多轮次的城市规划与实践反复反馈、反复修改调整。此外，城市规划又是一项经常性的工作，由于城市发展现状处于不断变化中，如果不及时有效地对城市发展的目标加以修正，必然会降低城市规划中行政行为的有效性并且难以应对不断变化的城市发展建设现状。
2.1.2.4实践性、地方性
编制城市规划的根本目的就是要以此来指导城市发展与建设，作为城市规划管理工作的依据而且其效能要依靠实践来检验。可见，城市规划必须注重其可操作性，使得理论与实践能够有效地结合一起。由于不同国家、地区所面临的问题不同，除了国家所执行的统一政策、法规、标准外，城市规划更多地反映了地方政府的意志。因此，城市规划也是一项地方性很强的工作。
2.2城市规划的现实意义和作用
无论从世界各国，还是从我国建国以来各个历史时期的情况来看，城市规划均被作为重要的政府职能。从一定意义上说，城市规划体现了政府指导和管理城市建设和发展的政策导向。改革开发以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，城市规划以其高度的综合性、战略性、政策性和实施管理手段，在优化城市土地和空间资源配置、合理调整城市布局、协调各项建设、完善城市功能、有效提供公共服务、整合不同利益主体的关系，从而实现城市经济、社会的协调和可持续发展，维护城市整体和公共利益等方面，发挥着日益突出的作用
3.城市规划中行政行为的概念
1999年国际建协第20届世界建筑师大会在北京召开，通过了吴良镛教授起草的《北京宪章》；2006年，中国城市规划学会成立50周年庆典大会上发布了《中国城市规划广州宣言》。这一进程，不仅向世人宣示中国城市规划师对于城市发展问题的基本立场，向社会宣传城市规划专业知识与价值观念，而且也体现着我国城市规划的前进步伐。从总体上看,我国城镇化正在进入加速发展阶段，不论从速度还是规模上，都是人类历史上前所未有的。从1978年到2000年这短短的20几年间，小城镇由2176个增加到了20312个，城市的数量由190个增加到了663个，其中大城市、特大城市及超大城市有93个，城市化水平显著提高。
政府在中国传统城市化进程中占据着主导地位,既是政策的提供者，又为政策的有效实施提供了良好的运行环境。目前，我国城市建设在城市规划相关部门的指导下已经取得了令世人瞩目的巨大成就，同时正面临着更快更大规模的发展。但是纵观中国城市建设过程，在肯定建设取得的巨大成就的同时也不能忽视在城市规划中由于行政行为的异化而导致的一系列问题，这些问题如果不在今后的大规模城市规划建设中加以解决，必将严重影响到我国城市建设质量，以致患上难以解决的城市病，造成建设资源的极大浪费。
3.1行政行为的涵义
3.1.1行政
行为的定义
行政行为是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员行使行政职权或与之相关联的、影响当事人权益或社会公益的具有法律意义、产生法律效果的意志行为。根据行政行为的方式方法，可以将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，具体行政行为是指行政机关针对特定对象并对其权利义务产生影响的行为。
3.1.2行政行为的特征
所谓行政行为的特征，是指行政行为和其他法律行为相比，主要是相对于立法行为、司法行为所具有的特殊性。首先，公益性，是指在目的上是为了实现国家和社会公共利益。其次，执行性。与立法行为相比，行政行为具有鲜明的执行法律的效能。再次，主动性。因为行政主体担负的实现国家意志和政府职能的必然要求，特别是在社会主义法治国家中，行政行为的主动性必须和行政相对人的积极参与相适应，行政法律关系不是简单的、不平衡的管理与被管理关系，而应当是指导、服务、监督相融合的法律关系。最后，程序性。作为法律行为，行政行为必须遵守相应的程序法律规范。
3.2行政行为的分类
不同类别的行政行为，对于行政机关的要求是不一样的。依据不同的标准，可对其做以下分类：
一、行政立法行为与行政执法行为
二、抽象行政行为与具体行政行为
三、要式行政行为与非要式行政行为
四、依职权行政行为与依申请行政行为
五、羁束行政行为与裁量行政行为
六、单方行政行为与双方（多方）行政行为
除了以上的分类外，还可以依据其他标准将行政行为分为附条件行政行为与不附条件行政行为，实体性行政行为与程序性行政行为等多种类别。
同一行政行为，按照不同的的分类标准，可以划归不同的类型。
3.3城市规划中行政行为的涵义
城市规划作为政府权能，总是积极主动地干预社会和私人生活。并且，国家或城市政府总是不断调整自己的政策，以达到政府工作的目的。因而，行政机关总是更关心自己的政治目标，对于各种社会矛盾的解决具有明显的倾向性；城市规划作为社会建制，要求其具有一定的社会理性，但社会主体总是倾向于将理性判断与自身的利益相联系，而且，社会主体对城市规划的社会理性又有着各自的期盼；城市规划作为专业技术，要求从城市现象中把握城市运行的基本规律，最大限度地实现规划行政行为的有效性，发挥对城市社会发展的引导与促进功能。
可见，所谓城市规划中的行政行为，是指各级政府根据各城市的实际发展情况制订相应的城市规划方案和制度，运用城市综合治理手段加强政府对城市规划活动的引导和控制；政府在协调整体利益与个体利益、公共利益与私人利益的综合规划和管理过程中，运用控制、激励等方式并通过强有力的法律和行政手段来保证城市规划的编制、审批、实施过程有效的行为。
4.城市规划中有效的行政行为和无效的行政行为
中国存在着城市双元体系，即一个源于本国封建后期的传统城市体系和一个源于资本主义发达国家影响的城市体系。从这两个体系的相互作用中，可以找到中国城市规划中行政行为失效的内在原因。并为寻求城市规划中的有效行为寻求途径。
4.1城市规划中行政行为有效性的界定
行政行为的有效性，顾名思义，就是指各级行政机关依法管理国家和社会公共事务时所达到应有的效果。这里的效侧重于效果、效能、功效。由此，城市规划中行政行为的有效性可以理解为各级政府根据各城市的实际发展情况制定相应的城市规划方案和制度，运用城市空间综合安排的理念加强政府对城市规划活动的引导和控制时所达到应有的效果。
城市规划中的政府行为是政府城市规划相关部门对城市进行规划管理的行为，它是依赖一定的法律而实施、并具有相应的法律后果的行为。超出这些约束机制，便会诱发城市规划行政行为的失效。在政府实施城市规划行为的实际过程中，存在理性行政行为与非理性行政行为，其中非理性政府行为是指由政府运行中的政府能力弱化和政府权力异化而导致的公共管理之中的政府行为的无效果。在重要规划政策制定过程中的政策选择时，要随时注意发现其中的非理性因素，以免造成难以补救的严重损失。由此可见，有效的政府规划行为不仅要求是合法的，而且应该是理性的：第一，政府城市规划行为要有确定的目标。在党领导下的、人民当家作主的社会主义中国，政府行为以全心全意为人民服务，为经济和社会全面和谐发展创造有利的条件和环境作为行动目标。可见，在我国社会、经济、文化背景下，城市规划的重要目标理应是为民造福，建设健康安全，人人享有的城市。第二，政府城市规划行为要有确定的范围。一方面是各级政府根据所属城市的市场经济发展规律和社会发展规律来确定城市规划行为实施的范围；另一方面是严格按照行政法规定的范围作为或不作为。第三，政府城市规划行为要有正确的方式。城市规划工作面临的是一个庞大的、多学科的复杂的体系，如果缺乏正确有效的行为方式，容易导致政府行为失效从而造成严重的规划浪费现象。第四，政府城市规划行为要有确定的程序。政府必须严格按照法定程序进行作为或不作为，不能带有任何的主观随意性。
4.2城市规划中行政行为失效的四大因素
4.2.1片面追求经济增长
一是片面强调经济增长速度，忽视经济增长的效益。这种城市发展观即使实现了短期效益，也是一种顾此失彼的、低效率的增长。二是一味追求经济发展指标，忽视资源和环境等对城市经济发展的承载能力，不惜以浪费资源、破坏环境为代价发展经济。经济腾飞，环保欠债成为一些地方的普遍问题，后果相当严重。三是以GDP代表一切，忽视人和社会全面发展。在一些城市，城市规划犹如某些领导手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。其为了追求政绩，盲目地扩大城市规模，急功近利，造就了诸多劳民伤财的政绩工程、形象工程、短命工程，甚至出现边规划、边设计、边施工的三边工程。
4.2.2以地方利益为目标
地方政府与地方利益之间存在着紧密的本体联系，在城市规划的编制和执行过程中往往成为地方利益的代言人。在城市规划管理过程中，地方政府总是本能地首先考虑当地的利益而忽视国家的整体利益，使得地方城市规划难以和国家整体的城市规划相协调。一些政府机关为了本地区、本行业、本部门、本单位的利益，大搞地方保护主义，保护落后，拒绝交流，自我封闭，市场机制的人为破坏使市场秩序难以协调经济的发展，严重阻碍了我国市场经济的健康发展，也严重妨碍资源的优化配置，更谈不上环境保护和生态建设的有效实施。
4.2.3城市经营中的资金取向
随着我国城市化进程的加快，城市建设资金短缺、资源配置不合理等问题日益成为城市发展的障碍，为解决这些问题，近年来许多城市发展开始走城市经营的道路。由于缺乏理论和经验研究，除小部分城市以外，绝大部分城市规划者将城市经营简单地视为以地生财，将获得可观的资金定位为城市经营的目标。但是这样的城市经营观使得某些城市在对城市资源的开发利用上，片面地追求短期的经济效益，结果导致对城市资源的不合理、破坏性和过度开发，造成资源的浪费、破坏以及整体功能退化。还有一些政府规划部门迫于市场竞争和城市发展的双重压力，再加上对利益的追求，单方面地迁就开发商、投资商，为了换取引资不惜降低规划门槛甚至牺牲规划，使城市规划任由开发商掌控，这是造成规划失效的又一大原因。
4.2.4政府失误型决策行为和执行行为
当前，面对改革开放以来出现的一些新问题，新现象，由于缺乏理论指导和实践经验，政府在对城市规划管理过程中做出的一些失误性决策对城市的破坏不亚于大跃进的影响。大多数地方政府花很多钱玩噱头，搞过度设计，大量使用昂贵的大理石、花岗岩，搞华丽灯具、豪华喷泉等，看起来富丽堂皇，实际上是铺张浪费，而且还在一定程度上破坏了生态环境，变相造成浪费。例如：对于一些城市大型项目的编制，有的政府官员在决策中盲目攀比，不考虑实际情况，也不顾可行性论证，结果导致决策失误，项目建成开工之日便是企业亏损破产之时。城市规划中决策行为的失误给城市的可持续发展带来了巨大危害。此外，城市规划除了编制（决策）过程，更包含执行过程，一些执行部门在实施城市规划方案的过程中由于个人利益而随意地改变执行活动，从而使实际行动与规划目标产生偏差，导致行政行为的失效。
4.3城市规划中行政行为失效的深层次原因
4.3.1观念上
当前我国正处在社会转型时期，传统的官本位和权力本位意识仍然存在于少数政府行为主体的思想之中。在这种意识的影响下，政府行为主体必然会背离人民公仆的宗旨，运用自身的官位与权力谋取私利。在城市规划中，这种错误的观念主要表现为：第一，错误的权力观。某些城市规划部门将手中的权力看作是商品并运用手中的权力以权谋私，大搞权钱、权权、权色交易。现实中，许多规划方案的出台往往是权钱交易的产物，忽视了客观的城市发展规律，这种行政行为明显是失效的。第二，错误的行政观。某些行政行为主体认为行政管理就是管制而不是服务，具有非常保守的官本位作风，在实际工作中习惯依人行政而不是依法行政，人治现象严重，对城市规划法的认识严重不足。第三，错误的利益观。一些政府部门将个人利益置于政府所应代表的全局利益、社会公共利益之上，甚至以个人利益、局部利益取代人民利益和社会公共利益，使得城市规划管理与建设健康安全、人人享有的城市目标相背离。
4.3.2理念上
思想决定行动，政府的行政理念决定政府行为，某些政府行为主体的行政理念出现偏差，势必造成政府行为的精神动力不足，这在某些地区或部门已成为制约我国城市规划中政府行为有效实施的一个瓶颈问题。错位的行政理念在城市规划行为中具体表现为以下
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