天津市国有文化资产管理体制研究【字数：7367】
摘要：文化是一个国家、一个民族的灵魂。完善国有文化资产管理体制不仅是文化发展的需要，同时也是中华民族伟大复兴的需求。文章首先从天津市国有文化事业发展概况出发，接着从天津市国有文化资产管理机构及其职能、天津市文化资产管理政策角度深入分析天津市国有文化资产管理现状，总结归纳出管理主体不统一、管理政策不完善、监督机制不健全等问题，最后再提出建立统一主体、完善管理政策、健全监督机制等对策建议，以期完善天津市国有文化资产管理体制。
关键词：文化资产；国有文化资产；资产管理；天津市
引言
文化是一个国家、一个民族的灵魂。只有重视文化的传承发展，才能社会和谐、国家稳定。文化事业是社会主义文化建设的重要组成部分，只有完善文化事业体制，才能使文化繁荣发展。党的十九大提出要深化文化体制改革，完善文化管理体制，加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。
在此期间国内外学者对国有文化资产管理作出了大量的研究。国内学者发现国有文化资产管理普遍存在以下问题：一是管理主体不统一。郑志宏、杨恒智（2016）提出国有文化资产管理中存在尚未确定管理机构、资产管理主体不一等问题。二是出资人不明确。李媛媛（2015）指出国有文化资产管理存在长期以来产权主体虚置的问题。三是市场化程度不够。曹光章（2017）提出只有提高市场化程度，才能使文化生产力得到释放。四是管理结构有待完善。曹光章（2017）指出，由于法人管理结构不完善，导致国有文化企业缺乏活力。还有些国内学者针对具体地区管理提出了相关建议。比如，刘绍川（2017）针对上海地区提出发挥市场导向、探索资产运营模式、强化监管三大建议。彭娅（2016）针对重庆地区提出完善文化中公共服务部分、发展市场主体、健全保障体系等建议。
国外学者普遍认为政府应该成为国有资产监管的主体，国有企业是经营国有资产的有效形式。国有资产管理的核心问题是委托代理问题，配置剩余控制权和控制代理成本是委托代理问题中的关键点。Demsetz(1967)提出政府应该成为国有资产监管的主体，通过政府对国有资产进行配置可以取得更高的效率。Alchian(1969)认为，政府对于资产的关心程度远远弱于个人，由多个部门共同作为产权主体不利于国有资产的运营，因而建议应该建立明确单一的产权主体。Hart（1988）认为，将剩余控制权（契约中未提及的资产用法的控制权力）配置给投资决策相对重要的一方是有效率的。Buffett(2009)指出，通过国有企业进行国有资产的运营，可以缓解市场失灵的后果。
随着社会不断发展，我国国有文化资产管理体制经历了中央与地方集中监管、国有资产管理局监管、财政部门监管、专门机构监管四个阶段。现如今，各地区形成各自独具特色的国有文化资产管理模式。天津市在文化资源优势和经济社会发展实际基础上，坚持经济文化社会协调统一发展，坚定走建设文化强市的道路。目前，天津市国有文化资产有天津市委宣传部等机构管理，相关管理机构也在天津市文化产业网、天津市文化信息网、天津市统计局网站上发布了相关政策。天津市在文化发展方面取得了较大成就，因此本文选择天津市为对象研究国有文化资产管理体制。
1、相关概念及理论基础
1.1 相关概念
1.1.1 国有资产
国有资产是指法律上确定为国家所有并能为国家提供经济效益和社会效益的各种经济资源的总和，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。
在现实经济生活中，国有资产可以分为广义和狭义两种。广义可以理解为国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益；狭义是指投入社会再生产过程，从事生产经营活动的资产，通常存在于各类国有企业中。
1.1.2国有文化资产
国有文化资产是指在从事文化产品生产经营、提供文化服务的文化企业和公益性文化事业单位中，国有独资、国有控股(含绝对控股、相对控股)和其他混合所有制经济中的国有经济成分。按照资产的存在形态，国有文化资产可以分为有形国有文化资产和无形国有文化资产。按照国有文化资产的经营属性，可将国有文化资产分为经营性国有文化资产和非经营性国有文化资产。
国有文化资产与其他国有资产的根本区别，在于其具有经济和政治双重属性，涉及到公益性事业单位和盈利性文化企业。所以我国在十八届三中全会上提出管人管事管资产管导向相结合的文化资产管理政策。从目前我国情况来看，我国国有文化资产涉及到文化、旅游、新闻出版、园林、体育等行业。
1.1.3 国有文化资产管理体制
国有文化资产管理体制是指出资人机构设置、各级管理机构职能的划分和职能体系的设立以及国有文化资产管理的方式、方法和规章制度的总称。国有文化资产管理体制调控的对象是产权为国家所有的文化资产及其配置运营过程。本文从国有文化资产管理机构及其职能、现有管理监督政策分析研究国有文化资产管理体制。
1.2 理论基础
1.2.1 政府管制理论
政府管制理论也称管制经济学，其代表理论是公共利益理论。该公共利益理论认为，自然垄断、信息不对称等市场失灵现象使得经济效率变低，因此需要政府干预市场，以维护社会公众利益。国有文化资产管理需要政府从中调控，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制。
1.2.2 现代产权理论
产权理论是进行国有文化资产管理新体制研究的理论依据。该理论认为，产权不明晰会导致交易成本过高和外部性问题，明晰产权可以配置资产，激励并约束被分配者，所以要明晰产权。产权理论体系研究包括了从选择产权主体到设定产权边界，从分析产权结构到构建产权制度等。在国有文化资产管理体制中，需要明晰产权，确定国有文化资产出资人，建立统一专业的国有文化资产管理机构，实现国有文化资产的规范化管理，提高国有文化资产的管理效率。
1.2.3 委托代理理论
委托代理理论的产生来源于信息不对称所导致的代理成本问题。它倡导所有权和经营权分离。其研究范围包括两权分离、代理成本、外部性问题等。在我国国有文化资产管理体制中，全体公民是委托人导致了代理人的管理动力不足。因此，明确产权主体，分离国有文化资产的所有权与经营权，建立分工明确、职责分明、激励有效的委托代理制度成为国有文化资产管理体制建设的新方向。
2、天津市国有文化资产管理体制现状分析
2.1 天津市国有文化资产概况
天津市历史悠久，经济发达，区位条件优越，枕河濒海，自古便是京畿门户，当今更是亚欧大陆桥起始点与一带一路交汇点之一。商业文化、漕运文化和码头文化的融合使得天津地域文化特色鲜明，底蕴深厚。
根据天津统计网数据显示，截至2017年末，天津市生产总值18595.38亿元，按可比价格计算，比上年增长3.6%。其中，第三产业增加值10786.74亿元，增长6.0%。天津市规模以上营利性服务业营业收入2275.11亿元，比上年增长26.7%。其中，文化、体育和娱乐业营业收入110.60亿元，增长2.3%；天津市居民人均可支配收入37022元，增长8.7%；居民消费价格上涨2.1%，涨幅与上年持平。
截至2017年末，天津市共有艺术表演团体84个，文化馆19个，博物馆65个，公共图书馆32个，街乡镇综合文化站239个。全年摄制电影故事片18部。全年出版图书7476万册，期刊2997万册，报纸3.92亿份。天津市进一步完善现代文化服务体系，街镇综合性文化服务中心基本实现全覆盖，实施公共图书馆免押金借阅服务。11家市属院团创新剧目节目20多部，创作推出《换了人间》《赶大营》等一批重点文艺作品。天津市文化繁荣发展。
2.2 天津市国有文化资产管理机构及其职能分析
天津市国有文化资产管理涉及到8个部门，分别是天津市委宣传部、天津市财政局、天津市文化广播影视局、天津市国有资产监督管理委员会、天津市旅游局、天津市体育局、天津市新闻出版局、天津市市容和园林管理委员会。其中，除天津市委宣传委以外，其余均为天津市人民政府领导。天津市委宣传部负责把握文化趋势，通过文化立法监管导向，其余部门分别具体管理市国有文化资产，监管人、事和资产。天津市各区县文化和旅游局、天津市各区县文化广播影视局等则管理各区县文化资产。天津市国有文化资产管理机构、内设机构、管理对象一览表如表2-1所示。
表2-1天津市国有文化资产管理机构、内设机构、管理对象一览表
2.2.1天津市委宣传部
天津市委宣传部在国有文化管理体制中起到统筹大局的作用，监管文化导向。负责国有文化资产建设和管理工作的宏观协调和指导，利用全市互联网新闻宣传协调推动全市文化体制改革和全市文化产业发展、促进文化产业专项资金发展、文化和旅游、科技、金融融合发展。
2.2.2天津市财政局
天津市财政局是天津市政府的组成部门，主管行政事业单位国有资产基础管理工作，贯彻执行国家国有资产管理的法律，拟定国有资产管理地方性法规、政策和办法，并组织实施和监督检查。负债国有资产界定、登记，监管其让渡行为；对国有资产进行统计并分析、编制预算草案；查核评估项目的合法性；制定保值增值考核指标体系，监缴收益；拟定清产核资的方针政策并组织实施其工作；指导财产评估业务，管理财产评估机构。其中：社会保障处、教科文处、金融处、农业处负责行政事业单位国有资产基础管理工作。
2.2.3天津市文化广播影视局
天津市文化广播影视局（简称天津市文广局）同时加挂天津市文物局
牌子；下属有16个区县文化局。天津市文化广播影视局内设机构22个，主要负责博物馆、图书馆等公共文化服务机构的法规拟定和监督执行工作（普及、建设、管理、保护、审核等）。天津市文化广播影视局国有文化资产管理部门对象职责一览表如下表2-2所示。天津市各文广局管理部门及管理对象一览表如表2-3所示。
表2-2天津市文化广播影视局国有文化资产管理部门对象职责一览表
表2-3天津市各文广局管理部门及管理对象一览表
虽然各文广局部门名称不一致，部分为文化局，部分为文化广播电视局，部分为文化旅游局，但它们都为市广播影视局领导，大多内设文化科、旅游管理科，管理着各地区图书馆、影剧院，其中（1）文化科负责区、街(镇)、村的群众文化、图书、文物博物、电影等的文化建设的组织建设；（3）旅游事业管理科全面管理旅游事业，负责全区旅游事业的规划和旅游景区的建设开发；
此外，河东区文化和旅游局、宝坻区文化局相继加挂了新闻出版（版权）局和旅游局牌子，东丽区文化局加挂东丽区新闻出版（版权）局的牌子，由此可以看出文化局、新闻出版局、旅游局、体育局有融合统一管理国有文化资产的趋势，国有文化资产将从各部门分别管理逐渐走向部门合并实现统一管理。
在部门决算方面，根据天津市文化广播影视局部门决算编制说明可知2013年收入106356.3万元，支出180780.8万元，2014年收入156239.9万元，支出156239.9万元，2015年收入150077.5万元，支出150077.5万元，收入和支出基本呈现逐年下降的趋势，由于文化事业单位逐渐转变为文化企业，文化单位的自主权越来越大，文广局管理所需经费逐渐减少。
2.2.4天津市国有资产监督管理委员会
天津市国有资产监督管理委员会主要负责国有企业中的国有文化资产。它作为国有企业中国有文化资产的出资人，引导推动国有企业重组改革,监查国有资产的保值增值，建立健全选人、用人机制，贯彻落实政策及法律、法规、标准等工作。其中：企业改革处、企业管理处、企业改组处、国有资本经营预算处、业绩考核与薪酬管理处（企业分配处）、监事会董事会工作处（国有企业监事会工作办公室）管理天津劝业华联集团有限公司、天津市旅游（控股）集团有限公司中国有文化资产。
2.2.5天津市旅游局
天津市旅游局主要负责景区游览服务业的国有文化资产。其负责国有文化资产的法规战略的起草，组织普查、规划、开发和相关保护工作，监督管理服务质量。其中：规划处、产业发展处、质量规范与管理处（行政审批处）管理旅游类国有文化资产。
2.2.6天津市体育局
天津市体育局是天津市人民政府直属机构，管理体育业类的国有文化资产。负责推动体育制度建设、公共服务和体制改革。指导公共体育设施的建设和监督管理。统筹规划竞技体育运动项目的设置与重点布局。统筹规划青少年体育发展，指导和推进青少年体育工作。制订体育产业发展规划、政策，规范体育服务管理，推动体育标准化建设。体育经济处负责国有资产管理工作。
2.2.7天津市新闻出版局
天津市新闻出版局主要负责国有文化资产中的新闻出版发行服务类（新闻、出版），其拟订国有文化资产法律规划，监管内容质量、市场、人员、资格、产业、著作权等，依据法律法规解决著作权纠纷，组织开展新闻出版和著作权与外沟通合作等相关的各项工作，规划实施新闻出版公益工程。其中出版产业发展处、版权管理处、印刷发行管理处管理新闻出版类国有文化资产。
2.2.8天津市市容和园林管理委员会
天津市市容和园林管理委员会是天津市政府的组成部门，管理公园、动物园、风景游览区的国有文化资产，拟定规章政策并组织执行。其中园林设施管理处通过制定计划法规、组织指导公园、动物园、风景游览区园林绿化工作、古树名木保护工作、重大虫情疫情的防治和公园管理。园林建设处通过编制计划法规标准、建设项目的设计审查管理和验收等。
2.3天津市国有文化资产管理政策分析
从天津市政府信息公开专栏上搜集已知的国有文化资产管理政策一共有29条，主要是由天津市文化广播影视局、天津市财政局印发，其他机构转发。关于行政事业单位及企业国有文化资产的管理涉及管理机构及其职能、资产配置、资产使用、资产处置、产权登记与产权纠纷处理、资产评估与资产清查、资产信息管理与报告、绩效评价、监督检查与法律责任等。其中涉及资产使用的政策一共有3条；涉及资产处置的政策一共有5条；涉及产权登记与产权纠纷处理的政策一共有7条；涉及资产评估与资产清查的政策一共有3条；涉及资产信息管理与报告的政策一共有3条；涉及绩效评价的政策一共有1条；涉及监督检查与法律责任的政策一共有4条。国有文化资产管理相关管理政策如附录所示。
梳理政策可知，天津市关于国有文化资产管理的政策较少且不具体，不能全面对国有文化资产进行管理。其次，天津市并无关于国有文化资产的专门管理政策，大多是关于国有资产的管理政策。虽然国有文化资产属于国有资产，但由于文化的意识形态功能、社会效益等特殊性质，在管理上并不能完全按照国有资产管理模式。因而，在监督管理过程中需要考虑其行业特性。国有文化资产管理需要对管理机构及其职责、配置、使用、处置、产权登记与产权纠纷处理、资产评估与资产清查、资产信息管理与报告、绩效评价、监督检查与法律责任这些部分做出考虑，在2017年9月19日天津市文化广播影视局出台的《关于印发行政事业单位国有资产管理办法的通知》有所体现。附录中，以天津市文化广播影视局为例，一共有5条为转发政策，1条为出台政策，由此可见，天津市文化广播影视局在出台政策时应结合自身情况，制定更多的个性化管理政策。
2016年，北京市文资办发布包括《北京市文化企业国有资产评估管理暂行办法》、《北京市文化企业国有资产产权登记管理暂行办法》、《北京市文化企业国有资产交易管理暂行办法》等管理办法对国有文化资产加强管理。在《北京市文化企业国有资产评估管理暂行办法》中对资产评估的对象范围特殊情况评估机构等一一列出。在《北京市文化企业国有资产产权登记管理暂行办法》中提到了不同产权主体所适用的不同登记方法，同时加强管理功能，定于每年4月前完成对本企业及其各子企业产权登记进行年度检查并记录在册。在《北京市文化企业国有资产交易管理暂行办法》中对交易机构交易行为做出了明确的界定。在《北京市文化企业国有资产监督管理暂行办法》中注重资产清查和绩效考核，指出社会效益指标考核权重应占50%以上，并将社会效益按照内容主题、覆盖范围、接纳程度、影响力反馈等考核维度，选取公众价值考核指标。借鉴北京市国有文化资产管理出台的政策，天津市也应分别出台评估管理、产权登记管理等具体管理办法，对资产的采购预算使用盘点处置环节分别要求，重点管理，完善环节，提高效率。
从天津市政府信息公开专栏上搜集关于国有文化资产的监督政策有2017年4月12日天津市财政局出台的《关于贯彻落实《企业国有资产交易监督管理办法》有关事项的通知》、2011年12月27日天津市国有资产监督管理委员会出台的《关于印发《天津市区县国有资产监管工作指导监督办法》的通知》和2005年5月9日天津市人民政府办公厅出台的《天津市企业国有资产监督管理暂行办法》，数量少且没有落实在国有文化资产，监督政策公开不透明，不利于中介机构、新闻媒体、社会公众监督。
综上所述，天津市应该统一管理机构，统一管理标准，将国有文化资产从国有资产中分离出来，因其它独特的社会属性对其进行专门规定管理，天津市应该制定天津市行政事业单位国有文化资产管理政策，天津市企业国有文化资产管理政策，就国有文化资产管理政策中的管理机构及其职责、资产配置及使用、资产处置、产权登记与产权纠纷处理、资产评估与资产清查、资产信息管理与报告、监督检查与法律责任各部分又进行专门制定。管理机构要统一，职责要明确，避免交叉管理，国有文化资产管理要进行严格的审批制度以及规范的流程制定，减少国有文化资产的流失。在监督方面，应结合各方力量，制定好相关法规政策，实现有效监督。
笔者梳理了天津文化信息网和天津文化产业网上市委宣传部和天津市文化广播影视局2008年至2017年关于文化资产的相关政策，如表2-4所示。
表2-4天津市委宣传部、天津市文化广播影视局国有文化资产管理政策一览表
数据来源：根据天津文化产业网网站、天津文化信息网网站数据整理
梳理得知市委宣传部和天津市文化广播影视局在国有文化资产上涉及到资产的考评、定级、普查、评估、信息报告、监督检查等。在国有文化资产管理办法大的政策指导下，具体针对博物馆文化馆图书馆美术馆中资产进行管理。
3、天津市国有文化资产管理体制存在的问题
近些年来天津不断改革优化国有文化资产管理体制，取得了不少突破性成就，但由于天津市国有文化资产总量不断攀升、文化事业产业不断发展，现如今管理主体不统一、管理政策不完善、监督机制不健全等现实问题成为优化国有文化资产管理体制的主要问题。
3.1 管理主体不统一
完善国有文化资产管理体制需要建立国有文化资产专项监督管理机构，坚持国有资产出资人职能和公共管理职能分离，所有权和经营权分离，大部融合发展，国家文化旅游体育部门综合管理。分析天津当前的国有文化资产管理现状，我们可以发现，统一监管机构缺失，已经成为天津市国有文化资产管理体制建设的瓶颈问题。对于文化领域国有资产的监管，天津尚未建立起统一、权威、法定的的国有资产监督管理机构，目前是天津市委宣传部、天津市财政局、天津市文化广播
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