论工商保险基金先行支付制度【字数：7894】
摘要
本文将以现行法律规范为主，对我国工伤保险现行支付制度进行深层次的探讨，基于概念、立法条文、现状不足以及域外立法内容，开展多方位的工伤保险基金先行支付制度的探讨，也有助于该制度的完善。该制度是对传统工伤保险制度的拓展，能够实现权利保障的覆盖面扩大，真正的落实保障民众权益的宗旨。
关键词：工伤保险；先行支付；
引言
工伤保险基金先行支付制度在我国一被制定，自然就受到社会各界的高度关注。因为此项制度的立法原则充分体现了以人为本的价值理念，这无疑是给处于弱势群体的劳动者给予权利保护。但鉴于我国是首次立法确定此项制度，该项制度的并不成熟。因为是首次立法，理论研究就相对较少，大多理论仅见于学术论文及期刊。认真细读诸位学者们的作品就不难发现 ，他们的研究方向大多偏向于工伤保险基金先行支付的基础理论、普遍性质及它现有的实施效果等方面。
一、工伤保险基金先行支付制度的阐述
（一） 工伤保险基金先行支付制度的概念
基于我国的现行法律规定，工伤保险基金先行支付是实现保障职工工伤权益的规定，即工伤事故发生后，劳动者无法依法获得工伤保险赔偿。造成这一现象的原因在于用人单位存在不缴纳工伤保险费用行为或者是第三人的逃避支付医疗费用的行为。在该种情况下，社会保险经办机构承担起先行支付责任，为职工依法支付相关费用，保证职工能够得到及时的救助。同时社会保险经办机构获得追偿权，能够依法向用人单位或者第三人进行费用追偿，以实现最终费用义务的承担。根据这一定义，可以看出工伤职工是工伤保险基金先行支付制度的权利主体，这类职工有权利向相关机构提交申请，反之社会保险机构是其相对应的义务机构。我们更清楚的此项制度最终义务主体是违法用人单位与侵权第三人。先行支付行为其实是社会保险经办机构的垫付性行为。我们对“基金”已经具有了初步认识，该制度已然在各社会领域中有所适用。对于工伤保险而言，该保险类别具有国家强制性，劳动者入职单位后，单位必须要履行缴纳报工伤保险的义务，目的在于预防劳动者在工作中所突发的工伤及职业疾病。由此可见工伤保险基金的适用对象具有指向性，即劳动者。
（二） 工伤保险基金先行支付制度的立法现状
《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是规定工伤保险基金先行支付制度的具体条文，该条文与我国《社会保险法》的实施时间一致。在该文件中，针对于保险基金先行支付的有关内容做出了详细的规定，表现为：第一，申请条件。即职工在发生工伤事故后，需要提交相关的书面资料，包括工伤认定书以及其他资料，同时若是工伤事故中存在第三方的责任，则也应当要将第三方赔付情况进行说明，若是不予赔付也要进行书面的说明。通过这一方式，能够使得社保经办机构详细了解案件过程。同时社保经办机构也应当要对用人单位的行为进行审核，认定用人单位是否履行了缴纳保险费用的义务，若是存在未履行情况，则经办机构需要发出书面催告，时间为接到职工诉求的三日内。用人单位在接到催告后，应当要及时履行义务，仍不履行且时间超过五日，则经办机构可以从基金中抽取资金，为职工治疗进行垫付费用。在《暂行办法》中，在用人单位拒不履行支付的义务情况下，该办法明确提出要优先保障员工工伤待遇支付，落实先行支付程序，切实保障职工的权益。第二，申请支付的范畴。对于这一内容，《暂行办法》也做出了规定，在一般的工伤事故中，用人单位存在不履行支付保险费用的行为，因此经办机构需要先行垫付，垫付费用类型为工伤保险费用。而在第三人导致职工工伤损害的事故中，第三人存在逃避支付费用的行为，此时经办机构的垫付行为的对象发生了改变，即医疗费用。在实施保险基金先行支付的程序时，我国立法者为了规范程序的流程，在《暂行办法》中对各项先行支付的内容进行了规定，包括条件、支付程度以及追缴等，有效的为实践提供了确切的依据。在2012年，针对于实践中工伤保险流程，我国出台了《工伤保险经办规程》，该文件指出在一般工伤事故下，工伤职工及其近亲属在申请保险基金先行支付时，需要提交的相关材料。同时针对于用人单位拒不支付的行为，在提交材料中也应当要涉及，该证明需要由社会保险行政部门进行认定，才具有相应的法律效力。而在第三人损害的工伤事故下，先行支付的条件更多，且《暂行办法》与《工伤保险经办规程》中的要求不一致，前者仅要求工伤职工及其近亲属履行告知义务，告知对象是社会保险经办机构。而后者则是要求提交证明，从而证明该第三人存在不支付的行为，且该证明需要由公安局进行认定。同时提出了在申请先行支付时，需要经过工伤鉴定的标准，从而获得不同等级的工伤待遇。
二、工伤保险基金先行支付制度现有的问题
（一） 申请主体的范围较窄
基于先行支付制度的内涵，界定主体范围是实施该制度的应有之义。对于工伤保险而言，该制度是为了保障劳动者的工伤保险权益，因此劳动者应当作为改制的主体。但是通过分析我国现有的法律体系，可以发现在保险法、暂行办法中对于工伤保险的主体均是采用职工表述，且该职工隶属于未依法缴纳工伤费用的用人单位。因此基于上述分析可以认识到，劳动者的范畴远远大于职工，表明先行支付的群体范畴较小，无法涵盖所有的劳动者，这就意味着把非法职工排除在外了。
所谓非法用工单位[]是指那些营业执照本不存在或者已被吊销的用工主体以及非法雇用童工的用人单位。因为该类用工主体本就是非法用工单位，所以它不具备参缴保险的资格，从而导致在这种情况下工伤劳动者排除在工伤保险制度外有违公平原则。
（二） 申请条件严苛和标准不统一
工伤保险基金先行支付制度是保障受伤职工权益的必要途径，也是有效应对用人单位或第三人不作为时的有效方式，通过该种方式能够让工伤职工寻求经办机构的帮助，快速的支付工伤费用、医疗费用等。社会保障制度的实施必须要提高效率，实现救济的必要性。根据我国《暂行办法》中的内容，在发生工伤事故后，工伤鉴定流程较为繁琐，工伤职工在提交工伤申请时，需要提交工伤认定的事实证明。因此可以看出，工伤认定具有前置程序的重要性。而根据我国《工伤认定办法》中的规定，整体的工伤认定流程复杂，达到了90天，这也导致工伤职工的权益保障需要长时间的等待，无法及时的获取先行支付的保障。这也说明了先行支付的标准过高，难以落实保障工伤职工的宗旨。在实践中，在认定工伤事故时，也要对工伤职工与用人单位之间的关系进行认定，只有存在法定的劳动关系，才能够获得应有的劳动工伤赔偿，反之，工伤者无法获得任何的赔偿费用。而这一劳动关系的认定也需要耗费较长的时间，部分不法的用人单位可能存在故意拖延的心理，不断的进行仲裁、一审、二审等，导致工伤认定过程被故意拖延，无法有效保障职工权益。
《社会保险法》[]中有限的法律条文并没有对申请条件及追偿机制的具体的规定。《暂行办法》中规定了申请先行支付需要提交工伤认定书、用人单位不支付的情形下社会保险机构的处理原则及追偿方法。该规定为工伤保险基金先行支付制度的实施提供了重要的法律依据。《经办规程》规定用人单位或第三人不支付的，需要提供社会保险行政部门出具的证明材料，若是存在第三人不支付的行为，也需要公安机关进行认定，并且出具相应的材料，从而证明工伤职工处于无处救济的处境。由此可以看出上述规定对于先行支付的程序要件进行严格的规定，但是却设定了过高的申请标准，工伤职工的权益保障难以落实。
（三）社保机构消除代为求偿权危及保险基金的资金安全
根据我国工伤保险基金制度，以现收现付制度作为核心机制，因此我国保险基金的资金流通较快，仅能够应对本时期的社会保险支出，无法支出多余费用。而本文所探讨的先行支付制度的费用来源于工伤保险基金费用，表明工伤保险基金费用需要承载多方支付压力，不仅要承担程序规范的工伤保险申请，而且也要支付不规范程序下工伤职工的费用，导致工伤保险基金的费用支出过大，不利于基金的良好运转。
我国《暂行办法》中规定了先行支付的偿还义务，即在发生工伤事故后，职工能够提前获取相关的费用，而该费用是由社会保险经办机构进行支付，同时职工仍然可以主张工伤费用，要求用人单位或者是第三人进行支付，在获得了相应的赔偿费用后，可以将该费用予以返还给经办机构，经办机构可以省略追偿程序。该条本意是实现高效的先行支付宗旨，但是在实践中不法分子故意利用法律漏洞，偷偷暗示职工主动要求经办机构进行支付，在获得了一定的费用后，要求职工放弃对本单位的工伤费用的追偿，同时也对经办机构的代位求偿进行拖延，从而达到骗取目的，导致工伤保险基金的安全性受损。并且这对于这一行为，我国立法缺乏相应的规制措施，惩戒力度不强，无法对不法分子进行有效的处罚，导致国家财政流失。[]
根据我国《社会保险法》的规定，其第84条中便提出了不当用人单位的惩戒措施，即当用人单位存在故意拖延缴纳保险费用或拒不支付工伤费用时，有关部门应当要进行督促提醒，在屡次提醒仍然不整改，则可实行处罚，即罚款，但是我国立法中规定的罚款数额较低，无法起到震慑作用，导致实践中用人单位的不当行为屡禁不止。同时在该法律的第63条中也提出了用人单位在未履行工伤保险费用的缴纳时，需要进行补缴，这也是法律对用人单位提出的义务。若是用人单位存在拒不执行或者拖延时，则相关部门可以提起申请，借助国家的强制执行力要求用人单位进行执行。但是在司法实践中，该条文的适用不当，法院的强制执行的对象具有单一性，仅适用于当事人不履行法院出具的执行内容，因此对于社保经办机构提出的强制执行申请时，法院的认可度不高，导致执行目的无法实现。因此鉴于这一社会现象，笔者认为需要构建完善的执行措施，落实用人单位义务履行程序，切实发挥好法律的保障作用。
《社会保险基金先行支付暂行办法》第13条规定了社会保险经办机松能够实行追偿权力，且进一步的对方式以及程序进行了规定。但是纵观该法条的
适用情况，可以看出强制力不足，而且在实行银行查询以及划拨时，缺乏必要的监督，也不具有相应的惩戒措施以及监督机制。另外，保险经办机构在实行追偿时，各部门缺乏协同平台，无法实现有效的信息共享，导致用人单位利用法律监管上的不足，肆意的转移财产，导致追偿目的的无法实现，也导致国家保险基金的资金流失。
三、域外工伤保险基金先行支付制度的相关规定
(一) 德国的工伤保险基金先行行支付制度
在19世纪，德国的工伤保险法出台，有效的调整了德国的工伤保险行为，经过多年的发展，德国的工伤保险条例越发完善，并且将相关内容规定与《德国社会法典》[]。由该法典的内容可以了解到，德国立法规定雇员的工伤保险待遇是受到法律保护，是雇员的天然权利，无需外在的程序要件。这一条文的含义便是即使用人单位存在不当行为，未履行缴纳工伤保险费用的义务，但是在发生工伤事故后，雇员仍然有权获取保险费用，实现自身权益的救济。同时德国的《工伤救济法案》也做出了诸多内容[]，提出工伤保险覆盖面广，包含了所有雇员种类，如全日制、临时工、非法用工等，德国立法认为只要个体是与他人具有实际的劳动关系，则可以认定符合雇员的身份，从而获取工伤保险基金的保护。
同时，在分析工伤保险制度时，可以看出先行支付制度正是该制度的重要内容，两者的范畴具有相同性。在资金来源方面，资金渠道广泛，不仅表现为公民缴纳的工伤保险费用，而且也包括拖缴等主体的罚款、滞纳金、净收益等，同时德国为了应对实践中频发的非法用功的雇员工伤事件，特地建立了意外支出备用金提取制度，该备用金是以年工伤保险基金为基准值，抽取5%-10%的费用进行备用，以防发生突发的工伤事故，真正的实现先行支付宗旨[]。
在支付项目内容方面，工伤保险制度的费用支出目的在于救济职工，能够帮助职工获取身体、心理等健康，因此先行支付的申请与工伤认定结果并不具有必然关系，而是以员工的康复为准则，实施多渠道的救济，如提供一定的经济补偿，帮助员工能够尽快的度过困难，也可以提供心理治疗等，防止员工出现创伤心理阴影。根据德国工伤保险协会的规定，先行支付制度实施后，工伤保险协会具有法律所赋予的追偿权，可以要求雇主进行费用的补偿。同时德国设定了较高标准的工伤保险费用缴纳要求，诸多企业的参与积极性强，这一局面是由于德国立法规定了违法不缴纳保险费用的企业需要面临巨额罚款，惩戒力度较重，能够较好的起到威慑作用[]。
(二) 英国的工伤保险基金先行行支付制度
根据英国的工伤立法规定，特地出台了专门的法律规定，即《工伤保险法》。在该法律中提出工伤保险制度的适用范围具有规范性，不仅适用于合法劳动者，而且对于非法劳动者也进行同样保护，充分表明了英国工伤保险的力度[]。在英国立法中明确规定，在发生工伤事故后，英国社会保险基金发挥较大的作用，能够履行支付责任，无需特地设立备用金。同时英国的社会保险基金资金来源广泛，不仅劳动者与用人单位需要依法缴纳，而且政府也需要给予一定的补贴。基于英国工伤保险的要求，职工在发生工伤事故后，遭受到的损害应当要及时进行赔付，这一优先权充分的体现在行政以及财政方面。另外，若是职工在工作过程中，因为工作环境导致了职业病或者是工伤导致身体后遗症，则英国立法规定要赋予更高标准的保险待遇，而在认定工伤事故时，相应的标准较低，无需提供过多的证明资料，只需要工伤发生时间是为工作过程中即可。若是雇主不认可这一事实，则应当要提出相应的证据。而且英国立法的工伤认定范畴也拓展到国外，故员工在国外发生工伤事故，也能够向英国政府提交工伤赔付的申请，英国政府应当要依法支付。在上个世纪中期，《国家保险法》开始颁布，要求工伤事故发生后，政府必须要承担主要的责任，切实的履行保障义务，而且工伤保险具有一定的特殊性，即不受缴费期间的的限制。由此可以看出，英国的工伤保险制度内容较为科学，均是出自保护员工利益，表现出福利特点。
(三) 域外保险基金先行支付制度的借鉴
1. 保险对象覆盖面广
如前文所述，德国和英国工伤保险的范围较为广泛，无论是否参保均有保障，在非法用工层面有了一定的立法考察，其中的非法性应归于用人单位，对于劳动者而言，也付出了一定的劳动，并且完成了用人单位交代的工作任务，因此是履行了劳动者的义务，必然也具有劳动者的身份，可以享受相应的工伤保险待遇。但是我国的工伤保险基金先行制度制度的不完善体现在劳动者认定的偏差，仅一味保护合法劳动合同下的员工，这一认定方式固然具有合理性，能够便于员工身份的认定，但是却忽视了非法合同下员工的权益，无法有力的保护社会的劳动者，导致先行制度的宗旨难以实现。
2. 申请条件较为简单和基金支付及时
工伤保险制度的目的是为工伤劳动者提供有效的救济渠道，帮助劳动者能够尽快的获得治疗，从困境中挣脱出来，先行支付制度正是履行这一目的的保障。鉴于此，可以看出先行支付制度必须要符合及时性、高效性等特点，不仅要提供高效的救济措施，而且要保证救济时间的及时行。这一要求在域外诸多国家有所体现，在制定工伤先行支付的申请时，并未设定过高的证明标准。在德国立法中，职工在发生工伤事故后，需要及时的送入医院接受治疗，只要医生经过详细诊断后认为职工符合工伤标准，职工无需履行过多的申请手续，便可以获得先行支付，从而保障工伤救济渠道的及时性。同样的规定也体现在我国的台湾地区，劳动者的工伤证明责任较小，只需要对未获得相应的赔偿进行表示，而无需对该未获得赔偿的事实进行证明，既可以获得相应的先行支付。但是纵观我国的先行支付制度，设定了过高的的证明标准，加重了工伤职工的证明负担，不利于劳动者的有效救济。
3. 工伤保险基金由政府兜底保障资金安全
在先行支付制度下，工伤保险基金需要额外支出保险费用，这也导致了保险基金的收支不平衡，易导致工伤保险基金的安全性受损。对此，各国在建立工伤保险先行制度制度时，必须要发挥政府的主导作用，实现该制度的良好运行，也能够为资金的运转提供帮助。在德国，政府承担了全部的工伤保险费用，可以看出德国的工伤保险基金的资金来源比较稳定，同时德国立法为了保证工伤制度的落实，也开设了意外支出备用金提取制度，有效的维护了劳动者的救济费用；在我国台湾地区，工伤保险基金与先行支付基金的运行保持独立性，两项制度互不干涉。
四、完善我国工伤保险基金先行支付制度的建议
（一）适度扩大申请主体
前提应将用人单位从申请主体中排除。根据上网呢分析，先行支付制度在设定申请主体时，将用人单位纳入主体范畴之一。笔者对这一规定持有不赞同的意见，对于工伤事故的用人单位而言，一般是未履行工伤保险费用缴纳义务，因此无法作为主体行使相应的权利。
再者非法用工纳入申请主体范围。当前我国的工伤保险基金先行支付制度的保护对象具有单一性，仅对于合法劳动合同下的劳动者进行救助，而忽视了非法用工的劳动者。但是对于后者而言，其签署非法用工协议，本身自身的权益依然受到了损害，同时劳动者自身也切实履行了劳动义务，而且该部分劳动者的法律知识较差，在遭受到不公平对待后，也无法寻求有效的救济途径，一旦发生工伤事故，则求助无门，因此该部分人群更加需要法律的保障。对于工伤保险先行支付制度而言，该制度的目的便是救助处于困境的群体，因此笔者认为在界定工伤先行支付制度的主体时，也要将非法用工主体纳入，拓宽劳动者保障的覆盖范围，也是落实先行支付制度宗旨的应有之义。
放宽申请条件且统一标准
工伤保险基金先行支付制度的宗旨在于保障权益，即工伤劳动者在遇到工伤事件后得到应得保障，这便决定了该制度的实现有依赖于及时高效的操作程序。个人建议在适用先行支付时，不可设定过高的证明标准，也不得设定工伤认定证明要件。在发生工伤事故后，劳动者本身处于身体损害中，而工伤认定程序本就是繁琐及耗时的事情，既要得到工伤认定报告需要大量精力及时间，这也导致工伤劳动者无法得到证明结果，也无法实现先行支付制度的标准，难以得到及时高效的工伤保险费用。综上所述需要取消提供工伤认定报告。
放宽及规范申请条件，并统一申请标准。即立法者对于《经办规程》和《暂行办法》均对申请条件的规定做出了修改，然两者对无法确定第三人依然存在不一致，故需要对此进行整合。
社保机构行使代为追偿权
后期追偿作为工伤保险基金先行支付制度不可或缺的关键阶段，对于保障工伤保险基金的安全具有重要意义，但是当前仅靠社保经办机构一己之力追偿成功率很低，虽然理论层面上规定经办机构在追偿过程中可与法院、银行等部门相互配合，但由于该规定流于形式且对各部门之间的配合工作缺乏必要监督，因此导致追偿难度之大。为提高后期追偿成功率，保障工伤保险基金安全，可考虑细化联动追偿机制。建立社保机构与其他机构联合行使代位求偿权，共享信息来提高追偿效率。对于第三人造成工伤的，但第三人不支付或者拒不支付的经劳动者申请就可得到先行支付保险待遇，再由社保机构向单位或者第三人追偿。
当用人单位没有按时缴纳工伤保险费的情况，应该提高政府标准，按日加收万分之五的滞纳金，处相应的罚款。若是对于不当的用人单位的处罚力度较清，如仅要求用人单位支付逾期费用，则会导致用人单位不受到震慑，存在侥幸心理继续实施不缴纳工伤保险费用的行为。建议应对用人增加行政付款。若是发现用人单位存在多次的不当行为，需要加重惩戒标准，实现巨额罚款，以此来实现震慑作用。而对于工伤事故中的第三人，其是导致事故损害的主要原因，本应当要承担赔偿责任，但是在第三人逃避责任的情况下，立法可以要求第三人进行加倍赔偿，达到惩戒目的，也能够以此来减少用人单位及第三人逃避责任的现象。
五、结语
工伤保险基金先行支付制度的构建符合了民众的认知，也是推动我国社会保险制度前进的主要举措，落实了为人民服务的理念。该制度作为工伤劳动者的救助制度，能够帮助工
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